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工信部：未來我國電信監(jiān)管政策的思考

何霞 莊寧 王彥 2009/02/11

　　黨的“十七大”以后，我國電信監(jiān)管的外部宏觀環(huán)境發(fā)生了較大變化，政府更加重視發(fā)展質(zhì)量，注意發(fā)展過程中的效率、協(xié)調(diào)和公平，政府職能也轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，減少微觀干預(yù)，以營造良好環(huán)境。在運作過程方面，一方面強化法制規(guī)范，推出《反壟斷法》，加快《電信法》的制定；另一方面強化公眾參與和社會監(jiān)督，監(jiān)督主體和監(jiān)管水平分別表現(xiàn)出多元化和不斷提高的趨勢。

　　電信監(jiān)管主體和監(jiān)管對象也發(fā)生了較大變化。監(jiān)管主體方面，工業(yè)與信息化部的成立使得電信監(jiān)管的職能更加集中，反壟斷委員會和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的成立必將對未來的電信監(jiān)管產(chǎn)生重要影響。監(jiān)管對象方面，電信行業(yè)重組和3G牌照的發(fā)放極大地改變了電信市場的競爭格局。

　　此外，WTO過渡期結(jié)束之后，電信市場面臨更加復(fù)雜的國際運營和競爭環(huán)境，三網(wǎng)融合的加速和具有自主知識產(chǎn)權(quán)的3G技術(shù)標準TD-SCDMA的產(chǎn)業(yè)化也給電信市場監(jiān)管帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

1.電信監(jiān)管的主要目標

　　國內(nèi)外發(fā)展實踐表明，市場競爭是提高市場績效、促進行業(yè)發(fā)展、改善社會福利的最有效手段和最直接動力，因此許多國家都把活躍市場競爭作為了電信監(jiān)管的主要目標之一。

　　近來，雖然我國宏觀環(huán)境和電信市場結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，但發(fā)展和監(jiān)管并未偏離這一主要目標。首先，完善社會主義市場經(jīng)濟體制是我國未來經(jīng)濟改革的發(fā)展方向，通過市場競爭來優(yōu)化資源配置仍是我國經(jīng)濟體制改革的目標；其次，我國已把信息化擺在了前所未有的戰(zhàn)略高度，電信業(yè)在信息化中扮演著重要角色，活躍電信市場競爭可以加速信息化進程；第三，隨著WTO過渡期的結(jié)束，電信競爭更趨于全球化，活躍國內(nèi)市場競爭有助于提升我國運營商的競爭力；第四，我國尚未形成有效的競爭格局，電信重組只是暫時改善了市場結(jié)構(gòu)，要形成有效的市場競爭格局仍需監(jiān)管政策提供有力的保障。

　　當然，在復(fù)雜的國內(nèi)國際政治經(jīng)濟背景下，監(jiān)管難免會受到一些其他目標的影響，比如推進自主創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)化，培育具有國際競爭力的旗艦式企業(yè)，這些可能會在一定程度上弱化競爭政策實施的力度，但從長遠來看，電信監(jiān)管政策不會偏離促進市場競爭這一方向，活躍市場競爭仍然是未來3～5年內(nèi)電信監(jiān)管政策的重點。

2.電信監(jiān)管存在的問題

　　理論和實踐表明，競爭活躍的電信市場主要具有以下特征：完善的電信監(jiān)管體制；資本結(jié)構(gòu)多元化的市場競爭主體；各主體之間規(guī)模相對均衡；進入和退出渠道順暢。

　　和電信市場的理想競爭格局相比，我國還存在較大的差距，未來監(jiān)管主要面臨以下問題：監(jiān)管法律不夠完善，缺乏行業(yè)管理法；監(jiān)管機構(gòu)也在調(diào)整之中，職能有待合理規(guī)劃，三網(wǎng)融合的加速增加了解決問題的緊迫性；外部監(jiān)督需要繼續(xù)完善；基礎(chǔ)電信市場競爭主體單一，面臨改革準入問題；塑造有效市場競爭仍需要推出一系列不對稱管制政策。

3.活躍市場競爭政策建議

3.1完善電信監(jiān)管法律制度

　　從我國的國情出發(fā)，加快建立并完善適應(yīng)我國電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場監(jiān)管的電信法律制度體系。

　　（1）盡快出臺行業(yè)基本法。完善《電信法》草案，推動《電信法》盡快發(fā)布和實施，為我國電信監(jiān)管提供根本的法律依據(jù)。

　　（2）修改和完善配套法規(guī)。基于《電信法》的基本框架，制定具體的部門規(guī)章來保障電信法的貫徹實施，如修訂市場準入（包括外資準入）、互聯(lián)互通、資費管理、普遍服務(wù)等相關(guān)規(guī)章。

　�。�3）協(xié)調(diào)與其他法律之間的關(guān)系。《電信法》體系不是孤立的，《電信法》體系的制定、修改和完善應(yīng)注意協(xié)調(diào)與《行政法》、《民法》、《刑法》等相關(guān)法律的關(guān)系，尤其是與《反壟斷法》之間的關(guān)系。

3.2構(gòu)建高效的政府監(jiān)管體系

　　高效的政府監(jiān)管體系應(yīng)具備如下基本特征：依法行政、監(jiān)管獨立、專業(yè)監(jiān)管、干預(yù)適度和公開透明。我國的電信監(jiān)管機構(gòu)與理想的監(jiān)管機構(gòu)仍存在一定的差距。

　　針對目前存在的差距和問題，未來電信監(jiān)管機構(gòu)的改革應(yīng)該著眼于以下幾點。

　�。�1）在監(jiān)管模式上，為了改變“政監(jiān)合一”監(jiān)管模式存在的宏微觀職能沖突以及廣電分業(yè)監(jiān)管帶來的融合業(yè)務(wù)發(fā)展協(xié)調(diào)困難問題，在時機成熟時實施政監(jiān)分離和融合監(jiān)管，建立獨立的專業(yè)化融合電信監(jiān)管機構(gòu)。

　�。�2）在監(jiān)管的權(quán)力配置方面，對于不能集中的電信監(jiān)管職能（如外資準入、普遍服務(wù)基金、互聯(lián)網(wǎng)信息安全等），應(yīng)在部門之間建立順暢的協(xié)調(diào)機制。同時，中央電信監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)適當向地方監(jiān)管機構(gòu)分權(quán)，中央電信監(jiān)管集中在規(guī)則制定上。

　�。�3）在監(jiān)管程序方面要做到程序合法、規(guī)范、透明，并建立相應(yīng)的電信監(jiān)管績效評估機制，建立電信監(jiān)管問責制度。

3.3健全外部監(jiān)督機制

　　根據(jù)監(jiān)督主體的不同，健全電信監(jiān)管外部監(jiān)督機制可以從4個方面入手。

　�。�1）完善人大監(jiān)督機制。建立違法審查制度，對于非立法性行為進行監(jiān)督，細化監(jiān)督程序，建立并落實監(jiān)督反饋機制，增加監(jiān)管行為的透明度，完善行政機構(gòu)對人大的報告制度、人大代表調(diào)查制度等。

　�。�2）加強司法監(jiān)督。具體方法包括將行政機關(guān)制定和發(fā)布的行政措施、決定及命令等納入司法審查的范圍，逐步建立起獨立完善的司法制度。

　�。�3）健全行政監(jiān)督機制。具體包括建立對電信監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管效果的評價、考核機制、責任追究制度，加強審計監(jiān)督，建立行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督與檢察機關(guān)監(jiān)督的合理分工協(xié)調(diào)機制。

　�。�4）強化社會監(jiān)督機制。貫徹執(zhí)行《政府信息公開條例》，建立和完善電信監(jiān)管相關(guān)信息公開制度，加強法規(guī)制定過程的公眾參與度，建立暢通的監(jiān)督渠道以及反饋機制，保障監(jiān)督者權(quán)利。

3.4推動基礎(chǔ)電信市場開放

　　電信技術(shù)和市場的發(fā)展趨勢證明，未來的電信市場將是一個生態(tài)化的結(jié)構(gòu)，即市場上存在多種層次、多種類型的運營商，在市場規(guī)則下相互競合。我國目前的基礎(chǔ)電信市場由3家國有電信企業(yè)壟斷運營，需要通過市場開放來促進有效市場格局的形成。

　　鑒于我國電信市場環(huán)境的復(fù)雜性，應(yīng)遵循循序漸進的開放原則。建議政府在重組、3G發(fā)牌完成后，先試點開放區(qū)域牌照和虛擬運營，待各種配套制度（如資源保障制度、互聯(lián)結(jié)算制度、競爭監(jiān)管制度等）完善后，再全面發(fā)放區(qū)域牌照和開放虛擬運營。

3.5推進國有基礎(chǔ)電信運營商改革

　　國有企業(yè)改革是我國經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，其改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國有基礎(chǔ)電信運營商產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化有助于利用外資或民資股東提升經(jīng)營能力；有助于減少企業(yè)經(jīng)營行為受非市場因素干擾，提升市場競爭的有效性；有助于減少監(jiān)管機構(gòu)受其他政府部門制約，實現(xiàn)獨立監(jiān)管。同時，國有基礎(chǔ)電信運營商產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化也是公司法人治理機制發(fā)揮有效作用的前提和保障。國外電信企業(yè)改革實踐取得了較好的績效，也積累了一些可供我們借鑒的經(jīng)驗。

　　我國基礎(chǔ)電信運營商產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)雖然初步實現(xiàn)了多元化，公眾占據(jù)一定股權(quán)比例，但國有股一支獨大，缺乏非國有大股東�？紤]到國外國有電信公司的改革經(jīng)驗和我國的實際情況，建議分階段降低國有股的比重，而且整個運作必須相對透明，賦予企業(yè)自主選擇合作伙伴和具體安排股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案的權(quán)利，在改革過程中，政府要加強對企業(yè)選擇的合作伙伴資質(zhì)的審查。

3.6實行非對稱管制

　　國外監(jiān)管實踐表明，對主導(dǎo)運營商實行非對稱管制是電信市場開放后建立和維持競爭秩序最主要措施之一。過去由于技術(shù)替代、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、政策限制和企業(yè)自身經(jīng)營能力等原因，我國電信市場競爭格局的突出矛盾集中在移動市場上。電信重組和3G牌照的發(fā)放改善了市場結(jié)構(gòu)，為市場向有效競爭演化奠定了良好的基礎(chǔ)。由于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和企業(yè)經(jīng)營能力等原因，中國移動仍是移動市場和整個電信市場的主導(dǎo)者，其競爭策略對市場格局的演化具有較大影響，因此，建議對之在主導(dǎo)市場上實施一定的不對稱監(jiān)管，弱化非主導(dǎo)運營商和后進入運營商的競爭劣勢，營造公平競爭的環(huán)境。

　　現(xiàn)階段可以考慮的非對稱管制措施包括：一是2G號碼的非對稱可攜帶政策，該政策可以在一定時期內(nèi)調(diào)節(jié)移動市場的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，實現(xiàn)存量用戶的再分配；二是2G價格的非對稱管制，對主導(dǎo)運營商資費進行審批，而對非主導(dǎo)運營商資費采取備案的形式，防止主導(dǎo)運營商采取掠奪性定價驅(qū)逐競爭對手；三是固定網(wǎng)絡(luò)和2G的非對稱結(jié)算政策，在一定時間內(nèi)維持現(xiàn)有的非對稱結(jié)算體系不變或略做調(diào)整，通過結(jié)算政策調(diào)整業(yè)務(wù)不對等導(dǎo)致的競爭不公平問題；四是加強對主導(dǎo)運營商不正當競爭行為的監(jiān)管等。

　　對于中國移動的3G業(yè)務(wù)，由于其屬后進入者，可以采取扶持政策，監(jiān)管上也應(yīng)盡量避免產(chǎn)生不利影響。

電信技術(shù)


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