VoIP開放力求功能平等

張家軼 2007/07/02

　　 目前，大部分允許開放IP電話業(yè)務(wù)的國家都采用了功能平等原則。但是這些國家在具體實(shí)行中遵循的依據(jù)和實(shí)施的辦法不盡相同。除了無條件允許開放的美國以外，其他國家大多以能否滿足實(shí)時(shí)通信為主要依據(jù)，采取了或松或緊的不同處理方式。功能平等，即判別某項(xiàng)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)之間是否“功能平等”，也就是進(jìn)行準(zhǔn)入判別時(shí)，政策制定者不僅僅需要考察服務(wù)質(zhì)量，業(yè)務(wù)特性，還需要考核該業(yè)務(wù)的提供商的市場進(jìn)入機(jī)會(huì)，看該業(yè)務(wù)是否具有進(jìn)入市場的平等性。例如針對(duì)IP電話業(yè)務(wù)的判斷，如果滿足平等性條件（如，不論在發(fā)端還是收端的終端設(shè)備都可以是普通的電話機(jī)；業(yè)務(wù)面向大眾提供；使用了 PSTN電路；具有可接受的呼叫技術(shù)指標(biāo)），管制者就有可能把基于寬帶接入和NGN網(wǎng)絡(luò)所提供的IP電話與傳統(tǒng)電話等同對(duì)待�，F(xiàn)階段從我國的監(jiān)管目標(biāo)出發(fā)，對(duì)VoIP采取功能平等原則，將其按照現(xiàn)有的語音服務(wù)功能進(jìn)行管制，將有助于減緩我國VoIP發(fā)展過快對(duì)傳統(tǒng)語音業(yè)務(wù)帶來的沖擊，又能適應(yīng)語音業(yè)務(wù)技術(shù)發(fā)展趨勢，從市場和技術(shù)兩個(gè)方面平穩(wěn)過渡。

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

　　互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)雖然增長速度很快，但是沒有形成有效的共盈模式

　　互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)傳輸?shù)臄?shù)量增長很快，但是其在電信通信業(yè)的總收入中的比重在主導(dǎo)固網(wǎng)運(yùn)營商的收入比例中僅僅占10%左右，傳統(tǒng)的電話業(yè)務(wù)仍舊是業(yè)務(wù)收入的主體。如果傳統(tǒng)的電話業(yè)務(wù)消失或衰落了，而VoIP業(yè)務(wù)被當(dāng)作互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，而互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)又沒有找到一個(gè)真正合理有效的共盈模式，電信網(wǎng)的生存基礎(chǔ)就可能被動(dòng)搖，通信業(yè)將無法獲得足夠的投資，從而無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國目前對(duì)VoIP采取嚴(yán)格管制態(tài)度，只有基礎(chǔ)電信運(yùn)營商有權(quán)經(jīng)營IP電話業(yè)務(wù)。但是開放或適度開放VoIP業(yè)務(wù)是必然的政策走向，我國選擇何種時(shí)機(jī)調(diào)整VoIP業(yè)務(wù)管制政策，是值得深入探討的問題。

固網(wǎng)運(yùn)營商處在轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期

　　這里的固網(wǎng)轉(zhuǎn)型存在著兩層含義。首先是從語音業(yè)務(wù)為主向以信息提供服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變；其次是從固網(wǎng)運(yùn)營向全業(yè)務(wù)運(yùn)營的轉(zhuǎn)變。

　　第一，固網(wǎng)運(yùn)營商長期以來收入中語音業(yè)務(wù)仍然占主體（如表1）。數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)雖然增長較快但是仍無法成為固網(wǎng)運(yùn)營商的主要收入來源，如果較早的對(duì)潛在的VoIP提供商全面開放將會(huì)更快的分流固網(wǎng)運(yùn)營商的語音業(yè)務(wù)。

表1 數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)收入增長趨勢（單位：億元）

　　第二，固網(wǎng)運(yùn)營商將很快獲得3G運(yùn)營權(quán)。無論固網(wǎng)運(yùn)營商獲得那種標(biāo)準(zhǔn)的3G牌照，從目前國家政策和市場發(fā)展看，固網(wǎng)在未來1～2年內(nèi)肯定要獲得3G運(yùn)營牌照，經(jīng)營自己的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。3G初期發(fā)展無論從人力還是資本上都是大投入，即使在不受VoIP較大影響的情況下，固網(wǎng)運(yùn)營商在人力與企業(yè)運(yùn)作上都有較大的壓力，因此如果盡早開放VoIP市場對(duì)固網(wǎng)運(yùn)營商來說其企業(yè)運(yùn)作的壓力也會(huì)很大。

固網(wǎng)運(yùn)營商對(duì)發(fā)展VoIP存在博弈僵局

　　正如納什均衡中軍備競賽的例子一樣，由于我國南北拆分的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及面對(duì)違規(guī)VoIP經(jīng)營者瓜分語音市場的狀況，網(wǎng)通和電信兩個(gè)固網(wǎng)運(yùn)營商不可避免分別在對(duì)方和自己的IP網(wǎng)內(nèi)經(jīng)營VoIP業(yè)務(wù)，在有鐵通和聯(lián)通通過互聯(lián)網(wǎng)和自有的固網(wǎng)接口也在暗地里大力發(fā)展VoIP。如果將VoIP只開放與現(xiàn)有語音業(yè)務(wù)同等特征的VoIP業(yè)務(wù)，可以通過嚴(yán)格的技術(shù)和管制政策的限制延緩VoIP開放下的發(fā)展速度，另一方面也可以促進(jìn)固網(wǎng)運(yùn)營商積極主動(dòng)地改善語音服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。

體現(xiàn)有效監(jiān)管原則

　　一項(xiàng)監(jiān)管措施必須有技術(shù)手段來實(shí)現(xiàn)，否則將無法實(shí)施有效監(jiān)管。即實(shí)行有效監(jiān)管的條件有兩個(gè)：一是具有監(jiān)測點(diǎn)；二是合理的行政管理手段。兩者有其一可監(jiān)管，兩者都具備才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。通過電腦實(shí)現(xiàn)的PC-PC之間的語音通信雖然屬于VoIP業(yè)務(wù)，但是由于不具有這樣的監(jiān)測點(diǎn)而無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。所以暫時(shí)不將這樣的業(yè)務(wù)納入語音業(yè)務(wù)監(jiān)管體系，現(xiàn)階段PC-PHONE是我們主要討論的VoIP業(yè)務(wù)。

　　在市場進(jìn)入和退出機(jī)制方面，許多VoIP業(yè)務(wù)經(jīng)營者以預(yù)付費(fèi)的形式銷售語音業(yè)務(wù)給用戶，而VoIP業(yè)務(wù)的市場門檻又比較低，導(dǎo)致許多廠商出售了預(yù)付卡后退出市場，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者利益。因此如何在市場進(jìn)入和退出機(jī)制上建立準(zhǔn)入保證金制度，以最大限度地保障消費(fèi)者利益是管制的難點(diǎn)。隨著語音業(yè)務(wù)市場的不斷開放，培養(yǎng)客戶風(fēng)險(xiǎn)消費(fèi)意識(shí)也是需要考慮的，監(jiān)管者建立針對(duì)消費(fèi)者的保障機(jī)制和VoIP運(yùn)營商的違規(guī)退出機(jī)制也是一個(gè)漫長的過程。

涉及國家安全和利益

　　首先，我國基礎(chǔ)電信運(yùn)營商具有特殊性，我國基礎(chǔ)電信運(yùn)營商都是國有控股的中央直屬骨干企業(yè)，在支撐、引導(dǎo)和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力等方面具有不可替代的作用。把握好電信市場準(zhǔn)入尺度，盡量減小對(duì)基礎(chǔ)電信運(yùn)營商的沖擊和震動(dòng)，是國家對(duì)電信管制政策的基本要求。如果把VoIP業(yè)務(wù)定義為增值電信業(yè)務(wù)，會(huì)使作為基礎(chǔ)電信運(yùn)營商主要收入來源的話音業(yè)務(wù)遭受前所未有的沖擊，現(xiàn)階段VoIP的應(yīng)用會(huì)使運(yùn)營商的寬帶業(yè)務(wù)發(fā)展面臨矛盾：寬帶業(yè)務(wù)發(fā)展導(dǎo)致語音業(yè)務(wù)分流，削減了基礎(chǔ)運(yùn)營商發(fā)展寬帶的積極性，同時(shí)VoIP業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展也使得基礎(chǔ)運(yùn)營商的投入的大量沉淀成本無法收回，進(jìn)而導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。

　　其次，基礎(chǔ)電信運(yùn)營商提供PC-PHONE業(yè)務(wù)時(shí)必須解決溯源和合法監(jiān)聽等問題。因?yàn)閂oIP是對(duì)傳統(tǒng)語音業(yè)務(wù)的替代性服務(wù)，以等同功能的原則看，VoIP提供的語音服務(wù)也要受到安全監(jiān)聽。

　　美國、歐盟、英國等對(duì)安全的理解更多是從個(gè)人安全角度出發(fā)，有關(guān)國家安全問題則考慮較少。而我國目前更多的是從國家安定團(tuán)結(jié)及意識(shí)形態(tài)方面考慮問題，電信語音商要承擔(dān)國家安全重任，必然要設(shè)法阻止無法確認(rèn)主叫號(hào)碼的電話，PC-PHONE就不能得到公開支持。比如無主叫號(hào)碼的呼叫能否接入公安報(bào)警系統(tǒng)，這里涉及到誠信問題。

　　國家安全對(duì)任何國家都是頭等大事。目前各國對(duì)通信信息網(wǎng)都提出了一條要求，而且是所有運(yùn)營網(wǎng)都必須提供的，就是法定的中途截取功能（Lawful Intercept），以保證國家的信息通信的安全。加密技術(shù)的濫用會(huì)增加執(zhí)行的難度和成本，對(duì)國家安全造成極大的威脅。因此，PC－Phone系統(tǒng)必須提供法定的中途截獲能力，不得濫用加密技術(shù)，同時(shí)要提供溯源能力，保證能提供主叫的實(shí)際和有效的信息。

　　電信條例第十二條規(guī)定，國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門審查經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮國家安全、電信網(wǎng)絡(luò)安全、電信資源可持續(xù)利用、環(huán)境保護(hù)和電信市場的競爭狀況等因素。國家安全及政治經(jīng)濟(jì)的影響是各國政府重點(diǎn)考慮的問題。中國目前更多的是從國家安定團(tuán)結(jié)及意識(shí)形態(tài)方面考慮問題，電信運(yùn)營要承擔(dān)國家安全重任，比如要防止“法輪功”搗亂，必然要設(shè)法阻止無法確認(rèn)主叫號(hào)碼的電話，PC（web） to Phone就不能公開得到支持。比如無主叫號(hào)碼的呼叫能否接入公安報(bào)警系統(tǒng)，這里可能涉及到人的誠信考驗(yàn)。放開VoIP業(yè)務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)的安全缺陷會(huì)進(jìn)一步傳遞影響電信市場，容易被非法者利用從事非法活動(dòng)。如果我們把VoIP業(yè)務(wù)歸為增值電信業(yè)務(wù)，其經(jīng)營的條件相對(duì)寬松，也沒有明確規(guī)定其對(duì)于國家安全應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這樣對(duì)于國家安全會(huì)帶來非常不利的影響。

　　在開放又限制其過度發(fā)展的前提下，先將VoIP以傳統(tǒng)語音業(yè)務(wù)的要求開放符合我國的國情，有利于我國VoIP產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。在此類VoIP有一定發(fā)展的基礎(chǔ)上再選擇時(shí)機(jī)，適時(shí)開放所有的VoIP業(yè)務(wù)，形成VoIP良性產(chǎn)業(yè)鏈，避免互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)模式帶來的負(fù)面效應(yīng)，同時(shí)也是利于建立我國良好互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)模式的新探索。

中國電信業(yè)