借鑒國外三網融合經驗探究我國三網融合發(fā)展策略
2010/11/24
摘要：本文借鑒國外既有經驗，結合我國三網融合的具體情況，分析“三網融合”政策的流變、“三網融合”的寬帶革命與特定內涵、“三網融合”在權衡中的非對稱關系、兩種體制造成兩個行業(yè)不同現(xiàn)狀、構建真正意義的廣電第四大網絡運營商、設立第三方獨立監(jiān)管機構與統(tǒng)一監(jiān)管體制等，并著重指出廣電運營商當前亟需解決的問題，快速推進“中國NGB”建設，加速組建國家級有線電視網絡公司，真正成為中國電信三大運營商之外的第四大網絡運營商。
1“三網融合”系列政策的流變
1995年，美國麻省理工大學媒體實驗室教授、著名未來學家尼葛洛龐帝在其著作《數(shù)字化生存》前言中寫道：“計算不再只和計算機有關，它決定我們的生存�！币粓鲇杀忍兀╞it）引發(fā)的技術革命把“地球村”全面帶入一個嶄新的信息時代，數(shù)字化生存成為“村民”未來生活方式之一。隨著電信網、廣播電視網、互聯(lián)網融合趨勢日益加強，三網融合已經成為“地球村”的一種國際趨勢，世界各國陸續(xù)出臺相應的政策來促進三網融合。1996年后，很多發(fā)達國家開始啟動以電信網、廣播電視網、互聯(lián)網三網為主的融合進程，直接允許廣電業(yè)與電信業(yè)互相滲透，實現(xiàn)了形式各異、程度不同的三網融合，目前進展比較順利。英國立法明確規(guī)定廣電和電信雙向進入：對電信業(yè)采取競爭開放的監(jiān)管辦法，對廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。英國《2003年通信法》對于經營電信業(yè)務實行一般授權制，申請電信業(yè)務不需要許可證，而經營廣播電視業(yè)務需要許可證。對融合性業(yè)務形態(tài)，電信企業(yè)和廣電企業(yè)都可以經營。新加坡、日本、加拿大通過立法明確規(guī)定融合性業(yè)務和服務的管理措施。新加坡依據(jù)《廣播法》對通過互聯(lián)網傳播的廣播電視服務實行輕度管制，而日本出臺的《電信業(yè)務廣播法》則使通過電信寬帶網絡承載電視節(jié)目成為可能。印度和德國兩國的電信企業(yè)已開始提供視頻服務，電信企業(yè)在提供融合性服務上已經不存在法律障礙。 從全球來看，三網融合已經呈現(xiàn)出不可阻擋的歷史潮流，成為國際產業(yè)發(fā)展的大勢趨。15年后的今天，我國的三網融合也取得突破性進展。
早在1998年，我國就提出要“三網融合”，旨在避免網絡重復建設造成巨大浪費，并被列入國家“九五”、“十五”計劃和“十一五”規(guī)劃。現(xiàn)回顧幾次關于“三網融合”具有時代性、政策性的重大指示：
1998年6月26日，《國務院辦公廳關于加強廣播電視傳輸網絡建設管理的通知》（國函〔1998〕33號）規(guī)定：廣播電視傳輸網絡的管理，應嚴格實行政企分開，成立企業(yè)化的廣播電視傳輸公司，接受信息產業(yè)主管部門的統(tǒng)籌規(guī)劃和行業(yè)管理，廣播電影電視主管部門不得進行行政干預。廣播電視傳輸網絡的建設，要搞好與國家通信主干網、專用電信用和新建網的銜接和協(xié)調，充分利用現(xiàn)有通信網絡，切實避免重復建設。
1999年9月17日，《關于加強廣播電視有線網絡建設管理意見的通知》（國發(fā)〔1999〕82號）規(guī)定：電信部門不得從事廣播電視業(yè)務，廣播電視部門不得從事通信業(yè)務，對此必須堅決貫徹執(zhí)行。
2008年1月1日，《關于鼓勵數(shù)字電視產業(yè)發(fā)展若干政策的通知》（國發(fā)〔2008〕1號）規(guī)定：推進“三網融合”，在確保廣播電視安全傳輸?shù)那疤嵯拢⒑屯晟七m應“三網融合”發(fā)展要求的運營服務機制。鼓勵廣播電視機構利用國家公用通信網和廣播電視網等信息網絡提供數(shù)字電視服務和增值電信業(yè)務。在符合國家有關投融資政策的前提下，支持包括國有電信企業(yè)在內的國有資本參與數(shù)字電視接入網絡建設和電視接收端數(shù)字化改造。
2009年3月9日，《電子信息產業(yè)調整和振興規(guī)劃》出臺：加速通信設備制造業(yè)大發(fā)展。加快第三代移動通信網絡、下一代互聯(lián)網和寬帶光纖接入網建設。支持IPTV（網絡電視）、手機電視等新興服務業(yè)發(fā)展。建立內容、終端、傳輸、運營企業(yè)相互促進、共贏發(fā)展的新體系。落實數(shù)字電視產業(yè)政策，推進“三網融合”。
2009年5月19日，《關于2009年深化經濟體制改革工作意見的通知》（國發(fā)〔2009〕26號）規(guī)定：加快研究鼓勵民間資本進入電力、電信等重要領域的相關政策，帶動社會投資。落實國家相關規(guī)定，實現(xiàn)廣電和電信企業(yè)的雙向進入，推動“三網融合”取得實質性進展。
2009年8月4日，廣電總局關于印發(fā)《關于加快廣播電視有線網絡發(fā)展的若干意見》的通知，要求加快推動省級網絡整合，在2010年底前各省要完成有線網絡的省內整合，基本達到一省一網目標，鼓勵和支持有實力的省級有線網絡公司跨省聯(lián)合重組，全國一張網的確立時間被圈定在2015年。
2010年1月13日，國務院常務會議正式通過加快推進電信網、廣播電視網和互聯(lián)網三網融合的新政策，提出5年內全面實現(xiàn)三網融合，并為這一藍圖勾畫出一條務實的路徑，明確提出了推進三網融合的階段性目標和推進三網融合的五項重點工作。新政將十幾年來一直橫亙于電信和廣電兩大行業(yè)之間的樊籬拆開一個巨大缺口。
在我國，三網融合之所以久拖未決，根本原因在于其涉及廣電和電信的核心利益以及更高層級的輿論管控問題。兩家行業(yè)都試圖主導三網融合，進入對方領地，同時又都通過許可證等建立行政樊籬防止對方入侵。這種利益博弈造成的直接后果是雙方始終無法確立合作開放的理性競爭心態(tài)，導致三網融合的美好愿景長期停留在“遠景”層面。因此，三網融合的本質問題是電信和廣電之間的雙方市場準入問題。新政的出臺在一定程度上解決了這個障礙，同時也是國內提出三網融合概念以來，三網融合最為明確的一次實質性的進展，被業(yè)內認為是一個歷史性突破。如果說，電信業(yè)的重組實現(xiàn)了固網與移動網絡的融合，完成了一網融合；電信網與互聯(lián)網的合作完成了二網融合，那么三網融合是在此基礎上更好實現(xiàn)廣播電視網與電信網的雙向進入。這將是一個從宏觀經濟、電信產業(yè)、廣電產業(yè)、文化產業(yè)到消費產業(yè)等都會受益的多贏決策，堪稱“一把鑰匙打開了多把鎖”。
從資本市場角度來看，三網融合還將帶動整條產業(yè)鏈的發(fā)展，包括內容提供商、服務提供商、運營商、設備供應商等在內的多家上市公司都將受益，并形成新的經濟增長點。據(jù)有關專家預測，三網融合可帶動6000億～7000億元的投資和消費規(guī)模，并增加20萬個就業(yè)崗位。
2“三網融合”的寬帶革命與特定內涵
三網融合在我國也是大勢所“求”，不少行業(yè)都期盼能盡早打破三網之間的經營藩籬。目前，我國已基本具備進一步開展三網融合的理論基礎、網絡基礎、技術條件和市場空間，加速推進三網融合的時機已經更加成熟�？梢哉f，三網融合是一場技術革命，信息技術的快速發(fā)展奠定了三網融合的厚實基礎，尤其是寬帶基礎設施更是三網融合的物理基礎。
其實，“三網融合”是中國式術語。無論是全球范圍內的標準化組織，還是學術界都沒有這一術語。只有“融合（convergence）”或“三重業(yè)務捆綁（tripleplay）”兩個詞。前者是一個很寬泛的術語，不單指三網融合；后者概括了三類業(yè)務應用（聲音、圖像和數(shù)據(jù)）的融合。因此，三網融合沒有嚴格的概念，按照國際電信聯(lián)盟的定義，三網其實都屬于通信范疇，只是由于歷史的原因獨立發(fā)展起來并形成了各自的技術特征、市場、產業(yè)鏈和監(jiān)管框架。又由于技術的進步和信息通信業(yè)的發(fā)展，推動了三網實現(xiàn)融合，順應全業(yè)務的發(fā)展趨勢。
在我國，三網融合是指電信網、互聯(lián)網、廣播電視網三大網絡的融合。具體是指技術層上趨向一致，網絡層上互聯(lián)互通，物理資源上相互共享，業(yè)務層上交叉滲透，應用層上采用統(tǒng)一的IP通信協(xié)議，經營層上互相競爭、互相合作，行業(yè)監(jiān)管政策和監(jiān)管架構層面上終將實現(xiàn)融合與統(tǒng)一等，是一種廣義的、社會化的說法，現(xiàn)階段主要是指高層業(yè)務應用的融合。目前，我國的三網融合具體內涵主要是指廣電網通過改造以后，除了有線電視業(yè)務以外，還能夠提供互聯(lián)網業(yè)務、電話業(yè)務；電信網除了提供固定電話業(yè)務，還能提供部分視頻業(yè)務，并能傳輸廣電網的內容。值得注意的是，三網融合（convergence）不是三大網絡的物理合一（integration），不是一個網絡替代另一個網絡，也不是以某一個網為基礎而綜合形成三個網。三網融合的重點是業(yè)務上的融合，即在同一個網絡平臺上可以同時開展聲音、圖像和數(shù)據(jù)等多種不同業(yè)務，并朝著提供多樣化、多媒體化、個性化服務的方向發(fā)展。三網融合是一個世界性業(yè)務融合的大趨勢，差異化的業(yè)務融合才是主流。因此，如果廣電運營商要真正地發(fā)展成為一個多業(yè)務網絡運營商MSO，前景雖可觀，但任重而道遠。
據(jù)資最新料顯示：目前，我國有線電視用戶數(shù)已達到1.74億，在數(shù)量上是美國有線電視用戶的2.5倍，是世界第一大規(guī)模。 我國移動電話用戶數(shù)近7.2億戶。 我國網民規(guī)模已達3.84億，年增長率為28.9%；寬帶網民規(guī)模達到3.46億人，農村網民規(guī)模達到10681萬(占整體網民的27.8%)；手機網民規(guī)模達到2.33億人，占整體網民的60.8%。 因此，相對于龐大的消費者而言，目前三網融合的用戶數(shù)非常少。
3“三網融合”在權衡中的非對稱關系
通覽新政，三網融合是“非對稱”，明顯傾斜廣電運營商，對于廣電的網絡整合、數(shù)字化整轉、雙向網絡改造、NGB以及CMMB等新興媒體產業(yè)都是一個有利的發(fā)展契機，廣電運營商可以借政策東風實現(xiàn)破繭為蝶。在為期三年的試點階段，廣電的市場蛋糕無疑是加大了，非試點地區(qū)的廣電市場則受到了保護。這在很大程度上是考慮到了廣電運營商所承擔著輿論宣傳的政治屬性以及其現(xiàn)行弱勢管理體制的實際情況，符合“內容可管可控”的需要。2005年3月，上海文廣獲得國家廣電總局頒發(fā)的全國首張IPTV集成運營牌照，國家對IPTV內容運營的管理以“牌照”準入方式在全國推廣。由此可見，廣電運營商以內容監(jiān)管為突破口在新政中獲得了相對有利的結果。具體而言：
對于廣電運營商，符合條件的廣播電視企業(yè)可以獲得電信增值業(yè)務和部分基礎電信業(yè)務、互聯(lián)網業(yè)務經營權，獲得進入市場容量更大的電信業(yè)務和互聯(lián)網業(yè)務。以美國為例，廣電網絡運營商可以與電信運營商并駕齊驅。2009年全美寬帶用戶約6900萬，其中有線電視運營商寬帶用戶約3800萬，電信運營商用戶約3190萬。其中，寬帶用戶最多的有線電視運營商Comcast的寬帶用戶超過2500萬，領先老牌電信運營商AT&T的寬帶用戶數(shù)。 我國廣電運營商主要做內容集成，負責內容播控，通過增加電視節(jié)目傳播渠道，既擴大影響力，又可獲得版權收益。
對于電信運營商，電信行業(yè)獲得廣電節(jié)目的“傳輸”權，而不是“播控”權，似乎格局未變，但“可以從事部分廣播電視節(jié)目生產制作和傳輸”以及“推進城鎮(zhèn)光纖到戶，擴大農村地區(qū)寬帶網絡覆蓋范圍”的表述，不僅給此前局部地區(qū)試點的IPTV、手機電視等業(yè)務帶來了規(guī)模發(fā)展的曙光，也為寬帶網絡的發(fā)展注入了新的動力。
與世界其他國家相比，美國的電信和信息通信業(yè)市場開放較早，競爭更為成熟和充分，三網融合的嘗試也早于許多國家，有較為成熟的融合方面的法律，三網融合的監(jiān)管政策是隨著市場的發(fā)展變化而進行調整的。20世紀50年代以來，聯(lián)邦通信委員會FCC一直對有線電視業(yè)實行保護性政策，嚴格限制電信公司進入這個行業(yè)。而隨著廣播電視業(yè)的不斷發(fā)展壯大，雙向準入的規(guī)定也隨之而來。美國的《1996年通信法》是一部融合的法律，對廣播電視業(yè)和電信業(yè)的互相進入條件進行了規(guī)定，對之前不對稱進入的規(guī)定進行了修改，在法律中明確規(guī)定允許雙向進入，并且以法律形式授權FCC對廣播電視和電信業(yè)進行監(jiān)管。英國立法明確規(guī)定準許傳統(tǒng)廣電和電信雙向進入，同時對電信業(yè)采取競爭開放監(jiān)管辦法，對廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。
目前，對于代表三家電信運營商的工信部而言，國內多方通信服務、因特網虛擬專用網和因特網數(shù)據(jù)中心業(yè)務直接涉及到了電信運營商的核心競爭力——互聯(lián)網的骨干網接入服務，因此這一業(yè)務幾十年來都是為被中國電信和現(xiàn)在的聯(lián)通壟斷著�，F(xiàn)在，廣電系提出旗下有線電視運營商在組建互聯(lián)網骨干網、IP電話等原本電信運營商的基礎業(yè)務和增值電信業(yè)務都不受試點地域限制，而是面向全國展開，難度可想而知。同樣，工信部也主張廣電對其開放的業(yè)務中，范圍也是全國性的，比如在IPTV和手機電視。電信企業(yè)不僅能夠通過互聯(lián)網向電視用戶傳送節(jié)目，并擁有計費權，且不受試點城市限制。這意味著除了時政等節(jié)目外，受眾通過一條網線，即可收看到來自中國電信、中國聯(lián)通、中國移動任何一家傳輸?shù)碾娨暪?jié)目。這樣，廣電系企業(yè)不僅失去了內容的播控權，還被切斷了收費通道。
廣電運營商雖然獲得電信業(yè)務經營權，并不意味著就能順利運營，后面還將面臨一系列網絡改造、互聯(lián)互通以及籌集資金等瓶頸。短暫的三年時間差并不具備優(yōu)勢，反而給廣電運營商帶來了壓力。
廣播電視信息
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