探討電信網(wǎng)碼號資源管理
2008/09/02
面對新形勢對監(jiān)管工作提出的新要求，吉林管局積極探索碼號資源的合理分配和有效管理，在深入研究規(guī)劃的基礎(chǔ)上，形成了新的管理思路。
隨著電信體制改革的不斷深化，電信市場競爭進(jìn)一步加劇，深入研究和解決電信網(wǎng)碼號資源管理中存在的問題，提高碼號管理的合理性、科學(xué)性，充分發(fā)揮碼號資源對電信市場的宏觀調(diào)控作用，是新形勢對監(jiān)管工作提出的新要求，也是提高監(jiān)管部門非對稱管制的重要途徑。
當(dāng)前碼號資源管理存在的問題
政策法規(guī)已不能完全適應(yīng)當(dāng)前形勢需要。自電信行業(yè)打破壟斷以來，各級電信管理部門對碼號資源的管理做了大量工作。原信息產(chǎn)業(yè)部先后出臺了《電信網(wǎng)碼號資源管理辦法》等法律法規(guī)，各地管理局結(jié)合本地實際也出臺了相關(guān)規(guī)范性文件，碼號資源管理取得了很多成就。但由于相關(guān)法律法規(guī)政策文件的出臺時間比較早，已不能適應(yīng)形勢，造成碼號資源管理的法律缺位，嚴(yán)重影響了管理效率。
碼號資源占用費(fèi)未能充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用。2004年底，《關(guān)于發(fā)布〈電信網(wǎng)碼號資源占用費(fèi)征收管理暫行辦法〉和〈電信網(wǎng)碼號資源占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》，標(biāo)志著我國電信網(wǎng)碼號資源管理邁入了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的新階段，但在實踐過程中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不盡合理的問題逐步顯現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者使用用戶碼號資源的收費(fèi)偏低，每號僅0.01元/月，對提高基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者科學(xué)合理利用碼號資源制約力較弱；二是省內(nèi)使用短號碼由于地區(qū)性差異較大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各省的短號碼使用者對于省內(nèi)短號碼的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)接受能力不同，客觀上造成了各省短號碼使用情況的巨大差異。
粗放式管理方式不適應(yīng)電信競爭的新格局。電信網(wǎng)碼號資源管理工作延續(xù)了原郵電部的部分管理模式，給予了企業(yè)過大的管理權(quán)，在一定程度上削弱了電信行業(yè)管理部門的監(jiān)督力度。主要表現(xiàn)在：一是目前由部一次性分配給各集團(tuán)公司通信網(wǎng)網(wǎng)號，再由各集團(tuán)公司總部自行向各省分配，替代了政府部門在省一級規(guī)劃分配移動碼號的權(quán)力，嚴(yán)重削弱了省級電信行業(yè)管理部門對本地區(qū)宏觀電信市場控制的能力；二是運(yùn)營商業(yè)務(wù)代碼的管理權(quán)限在各運(yùn)營企業(yè)，各企業(yè)總部啟用運(yùn)營商業(yè)務(wù)代碼僅向部進(jìn)行備案即可；由于具體的規(guī)劃由各集團(tuán)公司總部決定，各企業(yè)分配號碼隨意性很大，一定程度上造成了運(yùn)營商業(yè)務(wù)代碼管理的混亂，弱化了監(jiān)管部門的宏觀控制力。
手段相對落后制約管理水平的進(jìn)一步提升。雖然電信網(wǎng)碼號資源管理系統(tǒng)已建設(shè)完成并投入使用，但部省兩級電信行業(yè)管理部門在申請流程、材料上仍需進(jìn)一步統(tǒng)一，碼號資源管理與其他業(yè)務(wù)平臺還需要加強(qiáng)銜接；碼號事中管理的技術(shù)手段比較有限，對網(wǎng)絡(luò)上使用的號碼還不能做到實時監(jiān)控。
專用通信網(wǎng)形成新壟斷影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著電信改革的不斷深化，歷史形成的專用通信網(wǎng)單位性質(zhì)已發(fā)生了改變，經(jīng)過改制已成為了股份公司，且與大企業(yè)集團(tuán)之間有著密切聯(lián)系并在其區(qū)域內(nèi)形成新的壟斷，阻礙了專用通信網(wǎng)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展。因此，利用碼號資源的調(diào)控作用，打破專網(wǎng)區(qū)域壟斷，也已成為電信監(jiān)管部門需要深入研究的問題。
對碼號資源管理的建議
轉(zhuǎn)變管理方式，提高政府對市場的調(diào)控能力。一是電信網(wǎng)碼號資源管理應(yīng)由粗放式的管理方式向集約式的管理方式轉(zhuǎn)變，避免部分企業(yè)扮演政府角色分配碼號資源，造成政府管制的缺位，宏觀調(diào)控能力乏力。二是要改變現(xiàn)行的移動網(wǎng)網(wǎng)號分配方式，形成由工業(yè)和信息化部制定規(guī)劃分配網(wǎng)號、由各省通信管理局根據(jù)實際情況對移動網(wǎng)用戶號碼進(jìn)行具體規(guī)劃和分配的分配模式。這既能提高移動網(wǎng)用戶號碼的使用率，又能增強(qiáng)各省管局對移動通信市場的駕馭能力，進(jìn)而提高管理部門非對稱管制政策的實施能力。三是加大對專用通信網(wǎng)電信網(wǎng)碼號資源的事中事后監(jiān)督檢查力度。利用碼號資源對電信市場的宏觀控制作用，堅持專網(wǎng)專用的原則，處理好專用通信網(wǎng)單位對社會經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的問題，并采取有效措施，逐步打破專用通信網(wǎng)的壟斷，優(yōu)化專用通信網(wǎng)區(qū)域內(nèi)電信市場的競爭格局，促進(jìn)專用通信網(wǎng)區(qū)域內(nèi)電信服務(wù)業(yè)的市場化。
創(chuàng)新管理手段，提升管理水平。一是建議結(jié)合開展電話號碼實名制，建立全國用戶號碼信息庫，與基礎(chǔ)電信企業(yè)聯(lián)網(wǎng)將所有的用戶號碼信息進(jìn)行記錄，信息庫能及時統(tǒng)計號碼的使用占用情況，發(fā)現(xiàn)用戶號碼的違規(guī)使用，為碼號資源拍賣等工作進(jìn)行前期的準(zhǔn)備。同時信息庫也能作為基礎(chǔ)信息平臺為國家的信息安全提供必要保障。二是將現(xiàn)有的電信網(wǎng)碼號資源管理平臺與增值電信業(yè)務(wù)許可證管理平臺進(jìn)行整合，實現(xiàn)許可證管理與碼號資源管理的同步，為進(jìn)一步實施陽光政務(wù)、電子政務(wù)作好準(zhǔn)備。三是充分發(fā)揮互聯(lián)互通監(jiān)測平臺在碼號資源管理中的作用�；ヂ�(lián)互通監(jiān)測平臺是目前監(jiān)管的重要技術(shù)手段，應(yīng)充分利用平臺現(xiàn)有功能，加大對網(wǎng)間碼號使用違規(guī)情況的監(jiān)測力度；積極對平臺進(jìn)行二次開發(fā)，探索適合電信網(wǎng)碼號資源管理的新功能。
發(fā)揮碼號收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)桿杠作用。一是適當(dāng)?shù)靥岣哂脩舸a號資源占用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。提高用戶碼號資源占用費(fèi)單價，一方面將有力推動基礎(chǔ)電信企業(yè)加強(qiáng)碼號資源管理，及時清理上交手中的閑置碼號，降低運(yùn)營成本；另一方面將抑制個別基礎(chǔ)電信企業(yè)以大量優(yōu)質(zhì)碼號資源換取市場分額的行為，提高資源使用率，避免一些不計成本惡性競爭的出現(xiàn)。二是統(tǒng)籌省內(nèi)分配短號碼收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。96字頭短號占用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)能否考慮各省之間的差異，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對落后省份給予一定的優(yōu)惠政策，扶持當(dāng)?shù)卦鲋惦娦艠I(yè)務(wù)的發(fā)展。
完善制度建設(shè)，著力解決新矛盾新問題。一是修訂碼號審批的相關(guān)內(nèi)容。由于《電信網(wǎng)碼號資源管理辦法》的制定早于《行政許可法》。在有關(guān)審批的部分內(nèi)容，如申請人提供的材料、工作時限等存在與《行政許可法》不一致，不符合的情況，應(yīng)及時做出調(diào)整，進(jìn)一步簡化審批材料。二是用制度解決碼號開通難的問題。由于沒有制定明確的碼號分類開通程序，造成一些碼號開通困難，甚至部分用于公共服務(wù)的碼號也難以按時啟用，對行業(yè)帶來不良影響。應(yīng)盡快對碼號開通問題下發(fā)規(guī)范性文件，保證碼號按時開通，保障碼號使用者的合法權(quán)益。三是及時更新電信網(wǎng)編號規(guī)劃。《電信網(wǎng)編號規(guī)劃》作為我國電信網(wǎng)碼號資源的宏觀指導(dǎo)，應(yīng)及時更新修訂，以指導(dǎo)電信行業(yè)管理部門碼號的審批和管理工作，提高電信網(wǎng)碼號資源的使用率和通信管理部門對宏觀市場發(fā)展的指導(dǎo)和控制能力。各省級電信行業(yè)管理部門也應(yīng)根據(jù)實際情況制定本省的電信網(wǎng)碼號資源規(guī)劃。
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碼號管理新思路值得借鑒
近年來，吉林省碼號資源管理機(jī)制逐步建立并日趨完善，管理水平有了很大提高，但還有啟用新業(yè)務(wù)號碼困難、違規(guī)啟用或改變用途等問題，有效監(jiān)管碼號使用的能力亟待提高，科學(xué)分配碼號資源的管理體系需要完善。吉林通信管理局聯(lián)合工信部電信研究院對吉林省碼號資源管理有關(guān)問題進(jìn)行了專題研究和論證，在客觀分析發(fā)展形勢和要求的基礎(chǔ)上，提出了指導(dǎo)原則、分配使用建議和管理策略。吉林管局以規(guī)劃的形式科學(xué)指導(dǎo)電信網(wǎng)碼號資源管理實踐，首開了我國碼號資源管理工作先河，對于其他省份的碼號管理工作必將起到有益的借鑒作用。
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