三網(wǎng)融合需建統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)
宋軍杰 2007/09/11
隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和社會(huì)信息化需求的增加，通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣電網(wǎng)的融合以及下一代網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)融合已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展主流趨勢(shì)。探討“三網(wǎng)融合”大趨勢(shì)下的監(jiān)管體制和政策，對(duì)我國(guó)推進(jìn)三網(wǎng)融合有重要啟示意義。為此，就相關(guān)議題我們與著名專(zhuān)家、電信研究院通信和政策研究所的朱金周先生進(jìn)行了交流。
三網(wǎng)融合需要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)
在“三網(wǎng)融合”的大趨勢(shì)下，應(yīng)該建立什么類(lèi)型的監(jiān)管體系？
三網(wǎng)融合大環(huán)境下，成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確統(tǒng)一的監(jiān)管政策，成為世界各國(guó)推動(dòng)融合的一個(gè)必然選擇。只有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法律體系才能夠有效應(yīng)對(duì)技術(shù)、業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)不斷融合的發(fā)展趨勢(shì)，才能夠應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的監(jiān)管新問(wèn)題和新矛盾。融合環(huán)境下雖然仍存在廣電對(duì)節(jié)目?jī)?nèi)容管理的特殊要求，但是也可以與電信業(yè)一起納入統(tǒng)一的法律，統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)下管理。通過(guò)體制改革，機(jī)構(gòu)融合，可以消除原有縱向體制帶來(lái)的阻力，尤其是消除基于內(nèi)容層監(jiān)管而傳導(dǎo)至網(wǎng)絡(luò)層的阻力，有助于形成統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)和協(xié)調(diào)的政策。同時(shí)，大大減少行政協(xié)調(diào)成本，有利于集中力量實(shí)施對(duì)包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的所有網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效管理。在條件成熟時(shí)，需要探索廣播電視和電信的融合監(jiān)管體制。
我國(guó)應(yīng)如何建設(shè)“三網(wǎng)融合”的監(jiān)管體系？
建立融合性監(jiān)管體制是大趨勢(shì)，但是為避免激進(jìn)式改革造成的震蕩，我國(guó)電信監(jiān)管體制改革需要考慮國(guó)情、政情和市場(chǎng)發(fā)展等因素，堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)原則。在現(xiàn)階段，還要強(qiáng)化諸如信息化推進(jìn)等宏觀調(diào)控職能和有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等行業(yè)微觀監(jiān)管職能。即兼顧分離型監(jiān)管體制和政監(jiān)合一型監(jiān)管體制的特點(diǎn)。三網(wǎng)融合不會(huì)一蹴而就，但正在不斷發(fā)展。隨著融合實(shí)踐的有效進(jìn)行，廣電和電信融合監(jiān)管體制受到的制約將會(huì)越來(lái)越小，探索廣電、電信和互聯(lián)網(wǎng)的融合監(jiān)管體制自然就水到渠成。
融合的產(chǎn)業(yè)環(huán)境中，需要遵循4個(gè)監(jiān)管原則
應(yīng)該采取哪些監(jiān)管原則？
在融合和轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境下，市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有利于產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有利于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，有利于產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。具體講，在新的環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)采取以下監(jiān)管原則：
(1)保護(hù)用戶權(quán)益原則
任何政策的終極目標(biāo)就是保護(hù)用戶權(quán)益，提高用戶福利。推動(dòng)新技術(shù)應(yīng)用，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)形成，從而讓用戶以更低地投入有更多的選擇，享受更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，是市場(chǎng)監(jiān)管政策所追求的最有意義的目標(biāo)。
(2)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)原則
競(jìng)爭(zhēng)是提高效率、促進(jìn)技術(shù)發(fā)展的最好方式，也是提升用戶權(quán)益的最有效手段，競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)，往往也是技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用最快、用戶權(quán)益被充分尊重的市場(chǎng)。在我們目前的情況下，寬松的市場(chǎng)監(jiān)管政策對(duì)打破行業(yè)分割、促進(jìn)融合業(yè)務(wù)發(fā)展、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)有著非常重要的作用。
針對(duì)我國(guó)通信行業(yè)的客觀情況，促進(jìn)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造行業(yè)良性發(fā)展的環(huán)境是市場(chǎng)監(jiān)管政策的主要目標(biāo)之一。尤其在融合的背景下，通過(guò)監(jiān)管制度促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)更是當(dāng)務(wù)之急的事情。
(3)公開(kāi)、公平、非歧視的原則
制定統(tǒng)一的適用于所有主體的非歧視政策是非歧視原則的基本要求，只有這樣統(tǒng)一的非歧視的政策才能夠在實(shí)施過(guò)程中得到尊重和落實(shí)。各個(gè)國(guó)家和地區(qū)紛紛將“非歧視”原則作為政策，特別是準(zhǔn)入政策制定的基本原則，如歐盟的《授權(quán)指令》將“公平、透明和非歧視”作為一般授權(quán)制度的基本原則。
在我國(guó)，無(wú)論是對(duì)廣電企業(yè)還是電信企業(yè)、行業(yè)內(nèi)企業(yè)還是行業(yè)外企業(yè)、國(guó)企還是私企，都適用統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管政策。在目前電信業(yè)與廣電行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)背景下，在市場(chǎng)監(jiān)管政策尤其是準(zhǔn)入政策中引入非歧視原則，使準(zhǔn)入政策公平的適用于所有申請(qǐng)主體，對(duì)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、提高消費(fèi)者福利具有重要的意義。只是對(duì)于外資，在制定準(zhǔn)入政策時(shí)，要遵守入世承諾和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等產(chǎn)業(yè)政策，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)的對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程。
(4)技術(shù)中立原則
技術(shù)中立原則指無(wú)論是對(duì)哪種技術(shù)，都采用統(tǒng)一的管制政策，如歐盟的管制框架規(guī)定。歐盟的通信管制實(shí)行技術(shù)中立的原則，無(wú)論對(duì)電信的移動(dòng)網(wǎng)、固定網(wǎng)，還是廣電的衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)、有線網(wǎng)絡(luò)，都納入統(tǒng)一的電子通信(Electronic Communication)網(wǎng)絡(luò)管理體系，適應(yīng)統(tǒng)一的監(jiān)管。
對(duì)網(wǎng)絡(luò)管理采用技術(shù)中立的原則對(duì)中國(guó)尤其有意義。在對(duì)傳統(tǒng)電信網(wǎng)與廣播電視網(wǎng)絡(luò)面對(duì)融合的環(huán)境下，如何實(shí)施管理，引入技術(shù)中立原則，不僅能有效協(xié)調(diào)廣電總局與信息產(chǎn)業(yè)部的分工，統(tǒng)一對(duì)資源進(jìn)行規(guī)劃管理，而且能夠促進(jìn)技術(shù)融合，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。
政府在內(nèi)容服務(wù)上要兼顧發(fā)展和監(jiān)管兩個(gè)方面
對(duì)通信信息內(nèi)容特別是多媒體內(nèi)容應(yīng)該采取哪些監(jiān)管措施？
多媒體內(nèi)容是信息服務(wù)業(yè)的核心組成部分。沒(méi)有內(nèi)容的發(fā)展，就不可能有信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展。政府在多媒體內(nèi)容上應(yīng)該兼顧兩個(gè)方面，一是發(fā)展，二是監(jiān)管。二者辯證統(tǒng)一，缺一不可。
(1)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)，區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性節(jié)目
發(fā)展與監(jiān)管并重是內(nèi)容產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。對(duì)于面向網(wǎng)絡(luò)的廣播電視節(jié)目集成和播出，可以區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性節(jié)目。文藝、科技、體育類(lèi)等經(jīng)營(yíng)性節(jié)目的集成和播出，逐步探索實(shí)行制播分離，引入市場(chǎng)機(jī)制。
(2)明確劃分管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容協(xié)同管理
正視電信、互聯(lián)網(wǎng)與廣電網(wǎng)實(shí)際存在的體制和管理差別，在維持現(xiàn)狀不變的情況下，先按照“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)運(yùn)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確管理分工，把管理責(zé)任落到實(shí)處。機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整必須以職責(zé)明確，減少交叉為基本原則。具體而言：一是節(jié)目?jī)?nèi)容制作由廣電主管部門(mén)負(fù)責(zé)，集成運(yùn)營(yíng)以廣電和媒體為主導(dǎo)，但應(yīng)當(dāng)允許電信企業(yè)通過(guò)合資、合作的方式參與。二是節(jié)目播出既涉及面向電信網(wǎng)提供信息，也涉及意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，應(yīng)由廣電主管部門(mén)和電信監(jiān)管部門(mén)實(shí)行前后置管理。節(jié)目傳輸實(shí)行統(tǒng)一管理，廣播電視節(jié)目與其他語(yǔ)音、數(shù)據(jù)和視頻信號(hào)的傳輸在本質(zhì)上是相同的，應(yīng)由電信監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一管理。
(3)加大內(nèi)容產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐
體制變革是漸進(jìn)的過(guò)程，但是不能因此而影響融合性業(yè)務(wù)發(fā)展，影響內(nèi)容產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照社會(huì)效益最大化、產(chǎn)業(yè)共贏以及可操作性原則，結(jié)合廣電和電信現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，以經(jīng)濟(jì)利益為核心，找準(zhǔn)各自的業(yè)務(wù)側(cè)重點(diǎn)和切入點(diǎn)，有步驟、有限制地允許在業(yè)務(wù)上雙向進(jìn)入。在廣電和電信監(jiān)管部門(mén)雙方協(xié)商基礎(chǔ)上，在操作層面各自出臺(tái)有利于融合發(fā)展的部門(mén)規(guī)章解釋性的規(guī)定，讓IPTV等融合性業(yè)務(wù)實(shí)踐在安全可控的情況下繼續(xù)開(kāi)展，推行多種合作模式，在試點(diǎn)的實(shí)踐中逐步解決相關(guān)技術(shù)制式的選擇和標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。利用用戶自下而上造勢(shì)，形成有效的利益共同體，充分發(fā)揮兩個(gè)部門(mén)各自在內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)和用戶上的優(yōu)勢(shì)，提高我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。
《中國(guó)通信》雜志
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