管制政策對(duì)IPTV發(fā)展的影響分析
2007/07/16
從1999年英國Video Network開始提供基于DSL的視頻業(yè)務(wù)以來，IPTV已經(jīng)在全球廣泛商用，許多電信運(yùn)營商相繼進(jìn)入了IPTV市場。近兩三年里，IPTV逐漸成為國外運(yùn)營商重點(diǎn)培育的新業(yè)務(wù)。由于IPTV提供了一種新的視頻節(jié)目傳輸方式，被視為體現(xiàn)三網(wǎng)融合的典型融合性業(yè)務(wù)，其發(fā)展與管制環(huán)境密切相關(guān)。
IPTV跨越了電信和廣電兩個(gè)產(chǎn)業(yè)，從電信的角度來看，是通過寬帶網(wǎng)絡(luò)提供內(nèi)容服務(wù)，屬于電信增值業(yè)務(wù)（信息服務(wù)）的范疇；從廣電的角度來看，由于提供的是電視節(jié)目，應(yīng)屬于電視業(yè)務(wù)的范疇。在管制機(jī)構(gòu)分立、采用垂直管制方式的國家和地區(qū)，電信業(yè)務(wù)和廣播業(yè)務(wù)的管制方式各自成體系，根據(jù)傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)分類方法，無法把IPTV準(zhǔn)確地劃歸到哪類業(yè)務(wù)中，從而也無法對(duì)IPTV實(shí)施恰當(dāng)?shù)墓苤啤Ｔ偌由螴PTV給兩個(gè)產(chǎn)業(yè)帶來了新的競爭，產(chǎn)業(yè)間利益沖突凸現(xiàn)。這樣的管制環(huán)境和競爭環(huán)境勢(shì)必影響IPTV的發(fā)展，并且這種管制政策所帶來的影響不可低估。
管制政策對(duì)IPTV的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一個(gè)也是最根本的，就是現(xiàn)有管制政策是否允許廣電和電信的雙向進(jìn)入，也就是說是否允許電信運(yùn)營商提供IPTV業(yè)務(wù)?第二個(gè)則是IPTV的分類問題，也就是IPTV應(yīng)作為何種業(yè)務(wù)進(jìn)行管制?如何管制?
本文首先分析全球IPTV的發(fā)展概況，然后分析各地區(qū)的IPTV發(fā)展環(huán)境，從中可以看出融合開放的管制環(huán)境在IPTV的發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用。
1、全球IPTV發(fā)展概況
IPTV受到電信運(yùn)營商的青睞，但從IPTV的實(shí)際用戶發(fā)展來看，IPTV還沒有在全球形成大規(guī)模應(yīng)用的局面，到2005年年底，全球IPTV付費(fèi)用戶不到200萬，到2006年第三季度末，全球IPTV用戶為270萬（數(shù)據(jù)來源：Dittberner公司）。IPTV的發(fā)展大致可分為以下兩個(gè)時(shí)間段：
一是從1999年到2003年，首批電信運(yùn)營商嘗試進(jìn)入IPTV市場，在這一階段，進(jìn)入IPTV市場的電信公司有意大利FastWeb、英國Video Networks、法國電信和法國Free、西班牙Telefonica、中國臺(tái)灣中華電信、中國香港電訊盈科和日本Softbank/Yahoo BB、加拿大和美國的眾多IOC（獨(dú)立運(yùn)營商）。
二是從2004年到2006年，歐洲大批傳統(tǒng)運(yùn)營商和北美ILEC（傳統(tǒng)本地運(yùn)營商）進(jìn)入IPTV市場，中國固定運(yùn)營商憑借與擁有IPTV許可證的廣電企業(yè)的合作也開始IPTV的試驗(yàn)和試商用。隨著意大利FastWeb在IPTV的運(yùn)營上取得一定的成功，歐洲大批傳統(tǒng)運(yùn)營商紛紛開始部署網(wǎng)絡(luò)并開展業(yè)務(wù)，到2006年年底，幾乎所有的歐洲傳統(tǒng)電信公司都部署了或正在計(jì)劃部署IPTV，包括比利時(shí)電信、荷蘭電信、奧地利電信、挪威電信、英國電信等，美國SBC、Verizon也借助光纖網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展進(jìn)入了IPTV市場。
從區(qū)域來看，歐洲、亞太和北美是IPTV發(fā)展較快的地區(qū)，根據(jù)通信信息所2005年年底數(shù)據(jù)，歐洲占據(jù)了IPTV用戶市場35%的份額，亞太占據(jù)了43%的份額，而北美則占據(jù)了18%的用戶市場份額。歐洲統(tǒng)一監(jiān)管框架和開放的市場為IPTV的發(fā)展?fàn)I造了良好的發(fā)展環(huán)境，2006年IPTV版圖在歐洲繼續(xù)擴(kuò)大，據(jù)IDC估計(jì)，2006～2010年歐洲IPTV家庭普及率將從1%增長到11%。而Dittberner公司在2006年年底發(fā)布的一份報(bào)告表明：在IPTV用戶數(shù)排名前10位的國家和地區(qū)中，除中國香港地區(qū)外，均為歐洲國家。亞太地區(qū)的IPTV發(fā)展呈現(xiàn)不均衡的態(tài)勢(shì)。一方面，中國香港、日本等IPTV發(fā)展速度非�？�，據(jù)香港電訊管理局的報(bào)告，2006年香港的IPTV用戶已超過70萬，住戶普及率達(dá)到33%；另一方面，一些國家和地區(qū)擁有IPTV的發(fā)展?jié)摿�，但是由于管制政策的限制，還沒有大規(guī)模開展應(yīng)用，如中國大陸地區(qū)和韓國等地。北美的IPTV起步雖早，但實(shí)際用戶數(shù)并沒有很快速地發(fā)展，付費(fèi)電視市場的競爭固然是影響其發(fā)展的因素之一，但美國對(duì)IPTV管制上存在的本地視頻許可制度也延緩了IPTV的發(fā)展。
2、歐盟地區(qū)IPTV管制環(huán)境
歐盟在1997年發(fā)表的融合綠皮書《邁向信息社會(huì)之路》中明確指出不同的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)都能一同傳送電話信息、電視信息、電腦信息和數(shù)據(jù)，并于2003年開始實(shí)施《電子通信網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管框架》，1997年融合指令和2003年統(tǒng)一監(jiān)管框架推動(dòng)了歐盟各國業(yè)務(wù)融合的發(fā)展，歐盟大多數(shù)國家均開放了有線電視和電信市場，允許彼此進(jìn)入。在實(shí)現(xiàn)管制融合的國家，對(duì)電信運(yùn)營商提供IPTV基本沒有準(zhǔn)入方面的限制。但是由于各國對(duì)IPTV定義和認(rèn)識(shí)的不同。IPTV所屬的業(yè)務(wù)類別也有所差異，從而帶來了管制上的差別。
從表1（資料來源：Cullen International、Western Europe IPTV commercial offers，2006年6月）中可以看出，歐洲各國對(duì)IPTV的管制方式并不統(tǒng)一，但基本沒有針對(duì)IPTV的特殊管制，一般根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)判斷IPTV應(yīng)屬于哪類業(yè)務(wù)，并參照現(xiàn)有法律框架進(jìn)行管理。由于互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成長為一種新媒體，寬帶傳輸視頻不僅對(duì)現(xiàn)有內(nèi)容傳播途徑造成沖擊，而且也引發(fā)了傳送視頻業(yè)務(wù)所帶來的廣播義務(wù)、廣告限制等新問題，歐盟于2006年8月發(fā)出提議，欲修改1989年發(fā)布的無國界電視（Television without Frontiers）指令，把目前只用于電視廣播上的管制規(guī)則應(yīng)用到IPTV上。這一提議遭到了業(yè)務(wù)提供商的竭力反對(duì)，認(rèn)為將限制其內(nèi)容的分發(fā)和廣告的銷售。代表電信運(yùn)營商和ISP（互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)提供商）的各個(gè)團(tuán)體指出，對(duì)新媒體實(shí)施廣播上的管制是不必要的。歐盟這一提議的進(jìn)展情況將影響到歐洲國家對(duì)IPTV的管制方式。
表1部分歐盟國家IPTV管制的總況
3、亞太地區(qū)的管制情況
管制政策對(duì)IPTV的影響在亞太地區(qū)的表現(xiàn)尤為突出。中國香港實(shí)施承載與內(nèi)容管理分離的管制方式，IPTV被視為付費(fèi)電視的一種，傳輸牌照的發(fā)放程序簡便，寬松的管制環(huán)境對(duì)IPTV的發(fā)展起到了非常大的促進(jìn)作用，中國香港的電訊盈科是IPTV發(fā)展最快的運(yùn)營商，也是擁有IPTV用戶數(shù)最多的運(yùn)營商（截止到2006年6月底，電訊盈科IPTV用戶數(shù)為60.8萬，數(shù)據(jù)來源：電訊盈科）。日本融合的管制機(jī)構(gòu)以及2001年開始實(shí)施的利用電信設(shè)施提供廣電業(yè)務(wù)的法律，放松了對(duì)廣播業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入管制，到2005年9月，共有16家IPTV業(yè)務(wù)提供商在總務(wù)省登記。
與之相對(duì)應(yīng)的是中國和韓國。中國IPTV業(yè)務(wù)的發(fā)展一波三折，盡管一向被視為IPTV業(yè)務(wù)發(fā)展最具有潛力的國家之一，但是截止到2006年年底，中國IPTV的用戶數(shù)也只有二三十萬之多，真正開始商業(yè)運(yùn)營的地區(qū)極少。韓國是另一個(gè)受管制政策影響而不能發(fā)展IPTV的實(shí)例，盡管韓國電信運(yùn)營商已經(jīng)做好了發(fā)展IPTV的準(zhǔn)備，但是缺乏相應(yīng)的政策，至今IPTV尚未正式商用。
對(duì)比中、日、韓3國的管制體制，可以發(fā)現(xiàn)日本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了廣播和電信的管制機(jī)構(gòu)融合，中國和韓國則仍屬于管制機(jī)構(gòu)分立的狀態(tài)。
日本由總務(wù)省負(fù)責(zé)廣播和電信相關(guān)管理和管制工作。為了應(yīng)對(duì)電信與廣播傳輸網(wǎng)絡(luò)的融合，日本在2001年開始實(shí)施利用電信設(shè)施提供廣電業(yè)務(wù)的法律（Laws Concerning Broadcast on Telecommunications Services），放松了對(duì)利用電信設(shè)施提供廣播業(yè)務(wù)的管制。在該法實(shí)施前，使用電信運(yùn)營商的設(shè)備提供廣播業(yè)務(wù)需要得到電信事業(yè)法和有線電視法的雙重許可，該法實(shí)施后，則不再需要有線電視法的許可，在有資質(zhì)的條件下登記即可。該法的實(shí)施，使通過電信寬帶網(wǎng)絡(luò)承載電視節(jié)目成為可能，大大促進(jìn)了三網(wǎng)融合在日本的發(fā)展。對(duì)電信運(yùn)營商來說，消除了進(jìn)入廣播電視業(yè)務(wù)的障礙，對(duì)內(nèi)容提供商來說，也可以通過租用電信設(shè)施來進(jìn)入廣播電視運(yùn)營市場。
中國的電信和廣播處于分業(yè)管制的局面，由信息產(chǎn)業(yè)部管理電信產(chǎn)業(yè)，廣電總局管理廣播相關(guān)事務(wù)。影響電信運(yùn)營商發(fā)展IPTV的最大障礙是1999年國務(wù)院關(guān)于廣電和電信雙向禁入的規(guī)定，盡管國家提出了促進(jìn)三網(wǎng)融合的政策，但是這一規(guī)定在目前尚未廢止。而廣電總局在《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》中規(guī)定，從事信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度，并設(shè)置了獲得許可證的門檻，目前這一許可證只發(fā)給了廣電下屬的4家企業(yè)，電信運(yùn)營商開展IPTV需要與擁有許可證的企業(yè)進(jìn)行合作。但是由于地方廣電部門對(duì)自身利益的保護(hù)，即使電信運(yùn)營商和獲得許可證之一的上海文廣簽訂了合作協(xié)議，仍然會(huì)受到來自地方廣電部門的阻礙。中國的電信運(yùn)營商在開展IPTV業(yè)務(wù)時(shí)不僅要在內(nèi)容上與廣電公司合作，還要在業(yè)務(wù)許可上與廣電企業(yè)合作，在這樣的政策環(huán)境下，運(yùn)營商對(duì)IPTV的積極性有所減弱。
韓國與中國情況類似，由韓國廣播委員會(huì)管理廣播產(chǎn)業(yè)的相關(guān)事務(wù)，信息通信部對(duì)電信產(chǎn)業(yè)實(shí)施管制。廣播和電信管制機(jī)構(gòu)的分離，使得當(dāng)跨產(chǎn)業(yè)的新業(yè)務(wù)出現(xiàn)后，由于缺乏相應(yīng)的政策和制度，其發(fā)展受到很大的阻礙。對(duì)于IPTV應(yīng)該按照廣播業(yè)務(wù)管制還是按照電信業(yè)務(wù)管制，韓國廣播委員會(huì)和信息通信部意見相左。韓國信息通信部主張制定一個(gè)新的廣播電信融合業(yè)務(wù)事業(yè)法，聲稱IPTV應(yīng)該作為網(wǎng)絡(luò)增值業(yè)務(wù)來管理，堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)把IPTV提供商作為網(wǎng)絡(luò)公司進(jìn)行管制。韓國廣播委員會(huì)則主張?jiān)趶V播法中引入一個(gè)“特殊分類廣播業(yè)務(wù)”的概念，對(duì)融合業(yè)務(wù)提供商的管制應(yīng)比照廣播公司進(jìn)行。廣播委員會(huì)堅(jiān)持認(rèn)為融合的業(yè)務(wù)應(yīng)成為廣播業(yè)務(wù)的一部分，并且由于韓國允許國外資本進(jìn)入除廣播和基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)外的其他電信業(yè)務(wù)，如果IPTV被劃為網(wǎng)絡(luò)增值業(yè)務(wù)，為了滿足“開放的電信市場”的需求，韓國政府將無法阻止國外資本的進(jìn)入。有線電視廣播公司對(duì)電信公司提供IPTV業(yè)務(wù)也提出了諸多的反對(duì)意見。按照有線電視法的規(guī)定，有線電視廣播公司受到多方面的管制，如頻道構(gòu)成、股權(quán)限制、投資等。韓國有線電視協(xié)會(huì)要求韓國廣播委員會(huì)對(duì)希望提供IPTV業(yè)務(wù)的電信公司施以同樣的管制，也就是說提供IPTV的電信公司也要受到廣播法的制約。如果這樣的管制一致性實(shí)施困難的話，有線電視協(xié)會(huì)要求同樣取消對(duì)有線電視公司的管制。IPTV在韓國引起的紛爭不僅是業(yè)務(wù)劃分的問題，更是不同利益群體之爭，廣播產(chǎn)業(yè)的團(tuán)體、協(xié)會(huì)以及有線電視廣播公司認(rèn)為，如果電信公司通過提供IPTV業(yè)務(wù)進(jìn)入廣播市場，將可能會(huì)引起有線電視產(chǎn)業(yè)的崩潰；而韓國主要電信公司KT和Hanaro則認(rèn)為，在目前技術(shù)已經(jīng)成熟的條件下，由于政策導(dǎo)致的IPTV推遲商用，不僅會(huì)給運(yùn)營商帶來經(jīng)濟(jì)上的損失，而且將會(huì)影響到韓國運(yùn)營商在國際電信市場的競爭力。在這樣的管制形勢(shì)下，韓國主要的電信公司KT和Hanaro盡管已經(jīng)做好了進(jìn)入IPTV市場的準(zhǔn)備，但是何時(shí)能夠提供商用的IPTV還不清楚。
4、美國IPTV管制政策
美國早在1934年就成立了統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——FCC，1996年電信法中取消了電信業(yè)和有線電視業(yè)之間相互禁入的限制，從法律意義來看，美國是允許電信運(yùn)營商通過任何方式提供電視業(yè)務(wù)的。美國ILEC從2004年開始廣泛部署光纖接入，以為用戶提供IPTV業(yè)務(wù)奠定基礎(chǔ)。但是各公司IPTV業(yè)務(wù)的進(jìn)展并不快。到2006年9月底，Verizon公司的IPTV用戶約為10萬（數(shù)據(jù)來源：Verizon）。影響ILEC IPTV發(fā)展的主要因素是IPTV的管理權(quán)屬問題以及IPTV的界定問題。
IPTV的管理權(quán)屬問題是在2006年6月初得到確定的，美國眾議院以321對(duì)101票的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)通過了“2006年通信機(jī)會(huì)、促進(jìn)和加強(qiáng)法”，作為對(duì)1934年電信法的補(bǔ)充修訂。該法案確立了國家在視頻通信方面的特許權(quán)，即賦予國家在提供有線電視服務(wù)方面的特許權(quán)，而不是服從于其他的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州政府機(jī)構(gòu)或地方法的規(guī)定。
在美國，IPTV的界定至今尚未明確，對(duì)于IPTV應(yīng)屬于哪類業(yè)務(wù)，有線電視公司和電信運(yùn)營商各執(zhí)一詞，有線電視公司認(rèn)為IPTV應(yīng)作為電視業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，認(rèn)為“電視就是電視，不論在何種平臺(tái)上傳送或以何種技術(shù)傳送”，而電信運(yùn)營商則認(rèn)為“IPTV業(yè)務(wù)與廣播電視和有線電視公司的業(yè)務(wù)是不同的，IPTV采用IP平臺(tái)，就該像IP上的電話業(yè)務(wù)一樣，不應(yīng)在本地層面進(jìn)行管制”。如果把IPTV視為電視業(yè)務(wù)，按照電信法的規(guī)定，電信運(yùn)營商在提供IPTV業(yè)務(wù)前，應(yīng)獲得本地視頻特許權(quán)，并交納一定的特許費(fèi)用。美國有數(shù)千家本地級(jí)的特許主體，每個(gè)主體都有自己的申請(qǐng)流程、規(guī)則和費(fèi)用。電信公司如果要獲得每一個(gè)本地的許可，則需要花費(fèi)數(shù)年的時(shí)間，同時(shí)需要交納高額的費(fèi)用。這一本地視頻特許制度的存在阻礙了美國ILEC發(fā)展IPTV的計(jì)劃。到2006年6月底。Verizon僅獲得覆蓋330萬家庭的161個(gè)特許權(quán)。
FCC對(duì)IPTV的發(fā)展政策持有促進(jìn)的態(tài)度，2006年12月20日，美國FCC通過了一項(xiàng)對(duì)電信公司提供視頻業(yè)務(wù)非常有利的新規(guī)則“Report and Order and Further Notice of Proposed Rulemaking”，這一規(guī)則對(duì)1934年電信法621（a）（1）提供了新的指導(dǎo)意見，禁止特許機(jī)構(gòu)不合理地拒絕競爭性視頻特許的申請(qǐng)。FCC認(rèn)為當(dāng)前視頻特許權(quán)的申請(qǐng)流程，對(duì)政府推動(dòng)有線電視競爭和加速寬帶部署的目標(biāo)來說是不合理的障礙，為了消除這些進(jìn)入有線電視市場的障礙，鼓勵(lì)寬帶設(shè)施的投資，新規(guī)則中規(guī)定本地特許機(jī)構(gòu)在90天內(nèi)必須對(duì)傳統(tǒng)電信公司的視頻特許申請(qǐng)給以批準(zhǔn)或拒絕，在180天內(nèi)對(duì)尚未持有線纜經(jīng)營許可的新電視提供商的視頻特許申請(qǐng)給以批準(zhǔn)或拒絕。新的特許規(guī)則禁止本地政府對(duì)視頻新進(jìn)入者采取比傳統(tǒng)有線電視公司更嚴(yán)格的要求，另外，新規(guī)則要求市政當(dāng)局向新的視頻業(yè)務(wù)提供商收取確定的特許費(fèi)用。
FCC通過的新規(guī)則，是美國雙向進(jìn)入政策的進(jìn)一步明確，從政策上避免了電信公司在申請(qǐng)?zhí)峁┮曨l業(yè)務(wù)時(shí)，由于利益競爭而帶來的不公正的處理方式，對(duì)電信運(yùn)營商開展IPTV業(yè)務(wù)將起到促進(jìn)作用。
5、結(jié)語
在歐盟統(tǒng)一監(jiān)管框架下，幾乎所有的歐洲傳統(tǒng)電信運(yùn)營商和大型ISP均部署了IPTV，美國1996年電信法解除了電信業(yè)和有線電視業(yè)之間禁入的限制，ILEC紛紛開展IPTV的試驗(yàn)和商用，在實(shí)現(xiàn)融合管制或者承載和內(nèi)容管制分離的亞太部分國家和地區(qū)，如日本和中國的香港、臺(tái)灣地區(qū)，電信公司均已經(jīng)開始了IPTV的運(yùn)營。從全球IPTV的發(fā)展情況可以看出，融合的管制環(huán)境和政策更有利于IPTV的發(fā)展，這里的融合有幾層含義；一是管制機(jī)構(gòu)的融合，電信和廣播處在一個(gè)管制機(jī)構(gòu)內(nèi)；二是管制方式的融合，即對(duì)承載施以同樣的管制，內(nèi)容和承載的管制相分離。
管制環(huán)境對(duì)IPTV的影響是根本性的。這種根本性主要體現(xiàn)在IPTV的準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)劃分上，前者決定電信公司是否能夠經(jīng)營IPTV，后者則決定IPTV應(yīng)如何管理。
IPTV究竟是作為電視業(yè)務(wù)還是電信增值服務(wù)（信息服務(wù)）來進(jìn)行管制，抑或是重新制定一個(gè)新的適用于融合性業(yè)務(wù)的管制方法?對(duì)此業(yè)界還沒有公論，并且這也要根據(jù)各國的實(shí)際情況來確定。一些國家已經(jīng)確認(rèn)IPTV屬于哪一類業(yè)務(wù)，從而明確了適用的法律和管制方式，如加拿大廣播電視與通信委員會(huì)（CRTC）認(rèn)為IPTV業(yè)務(wù)可以適用該委員會(huì)制定的原本適用于在互聯(lián)網(wǎng)上提供服務(wù)的《新媒體豁免令》。而西班牙科技部（現(xiàn)為工業(yè)、旅游和商業(yè)部）在2003年年底批準(zhǔn)西班牙電信的IPTV業(yè)務(wù)時(shí)對(duì)該業(yè)務(wù)做出了以下的分析：內(nèi)容點(diǎn)播業(yè)務(wù)/交互式業(yè)務(wù)，被劃為電子通信業(yè)務(wù)范疇，但是作為一個(gè)正在興起的市場，不需增加特殊的限制，電視和數(shù)字音頻類業(yè)務(wù)的提供需劃到廣播管制的領(lǐng)域，需要具有相應(yīng)的分發(fā)許可證。另外也有部分國家把IPTV全部作為廣播或媒體業(yè)務(wù)進(jìn)行管制。
隨著產(chǎn)業(yè)間融合的深入，傳統(tǒng)的管制框架也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，被更靈活的融合性框架所取代，這樣才能促進(jìn)IPTV及其他融合性業(yè)務(wù)的發(fā)展。
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