斬?cái)嗬绦藕谑帧獓?guó)外整治垃圾短信啟示錄
鄭淑榮 2006/10/17
在垃圾短信日益猖獗的今天，我們?cè)诜e極探索治理辦法的同時(shí)，還應(yīng)充分借鑒國(guó)外整治垃圾短信的舉措。唯有如此，消除垃圾短信才會(huì)指日可待。
垃圾短信犯罪甚囂塵上
垃圾短信是指對(duì)接收人沒有價(jià)值的短消息，它包括兩大類內(nèi)容：一類是明顯違法的不良信息，另一類是真假難辨的商業(yè)廣告。我國(guó)一年的短信息總量約為3000多億條，其中有不少是垃圾短信，這不僅占用了有限的網(wǎng)絡(luò)資源，造成網(wǎng)絡(luò)擁塞，使電信運(yùn)營(yíng)商耗費(fèi)更多的資源對(duì)其進(jìn)行處理、過濾，而且它還無孔不入地騷擾手機(jī)用戶，如果算上手機(jī)用戶為處理這些短信所花的時(shí)間，那它的經(jīng)濟(jì)成本無疑是一個(gè)驚人的數(shù)字。更為嚴(yán)重的是，利用短信進(jìn)行詐騙的行為愈演愈烈，短信已成為一些不法之徒實(shí)施詐騙的載體。垃圾短信不僅讓人感到厭惡，而且越來越成為一種社會(huì)公害，整治垃圾短信已是勢(shì)在必行。目前利用垃圾短信實(shí)施犯罪呈現(xiàn)出如下一些新特點(diǎn)：
詐騙類違法犯罪居多。自2005年11月1日至30日，各地公安機(jī)關(guān)共受理假冒銀行或銀聯(lián)名義進(jìn)行詐騙或敲詐勒索公私財(cái)物的違法短信案件舉報(bào)近5萬起，占受理總數(shù)的44%，列各類案件受理總數(shù)的第一位。
團(tuán)伙作案多。在偵破的手機(jī)違法短信息犯罪案件中，以團(tuán)伙作案居多，團(tuán)伙內(nèi)部分工明確，以假身份證購置手機(jī)卡號(hào)、開設(shè)銀行賬號(hào)、群發(fā)短信和從ATM機(jī)提款等活動(dòng)均有專人負(fù)責(zé)。犯罪分子抓住被侵害對(duì)象的心理，廣發(fā)誘惑性短信息，騙取其信任，套取錢款。一旦得逞后，即迅速異地提款，并立即注銷所用卡號(hào)或直接更換新的通訊工具。
作案手法不斷變換。作案手法從2002年以來的虛假中獎(jiǎng)短信到后來的賣黑車、賣假證，發(fā)展到2005年下半年的虛假銀行卡消費(fèi)、虛假招嫖賣淫信息等等。近期，又發(fā)現(xiàn)不法分子在手機(jī)上發(fā)淫穢彩鈴，手段不斷更新，以逃避打擊。
跨區(qū)域作案現(xiàn)象突出。從近期偵破的一批利用手機(jī)發(fā)送短信息實(shí)施犯罪的案件看，犯罪分子多為跨省份連續(xù)作案。不法分子通常使用異地手機(jī)號(hào)碼，異地發(fā)送短信、開設(shè)銀行賬戶、取款，而且作案區(qū)域分布十分廣泛。
國(guó)外如何整治垃圾短信？
立法懲治垃圾短信
美國(guó)聯(lián)邦電信委員會(huì)曾制定法規(guī)，要求短信發(fā)送人必須事前取得收信人的同意，才能發(fā)出商業(yè)或其他宣傳短信。如果違反將被告上法庭，面臨處罰。美國(guó)采取的是手機(jī)用戶實(shí)名制，用戶跟電信公司簽合同時(shí)都要填社會(huì)安全號(hào)。執(zhí)法部門只要把這個(gè)號(hào)碼輸入計(jì)算機(jī)，就能看到號(hào)碼主人的詳細(xì)個(gè)人資料。這樣一來，執(zhí)法部門很容易追查到垃圾短信的源頭。
英國(guó)政府在2003年立法規(guī)定，將兜售產(chǎn)品的垃圾信息視為一種犯罪行為。商業(yè)公司在使用個(gè)人信息如電子郵件地址和手機(jī)號(hào)碼之前，必須得到允許。一旦違規(guī)，散播者在地方法庭最高可能被罰款5000英鎊；在有陪審團(tuán)出席的法庭，罰款額度將沒有限制。
德國(guó)國(guó)會(huì)在2003年通過了“聯(lián)邦反垃圾郵件法案”(包括短信)。它規(guī)定，向用戶推銷商品和服務(wù)的手機(jī)短信均要征得用戶的書面同意，從21時(shí)至次日8時(shí)發(fā)送的廣告需要再次征得用戶同意。如果發(fā)送色情等非正常信息，均被視為違法行為，將追究刑事責(zé)任。獲得用戶同意的廣告商在發(fā)布手機(jī)短信廣告時(shí)，必須注明“廣告”字樣和發(fā)送者的單位及電話等，一些短信下載等必須明碼標(biāo)價(jià)。濫發(fā)垃圾短信者，最高可處以5萬歐元的罰款。
印度對(duì)垃圾短信制造者采取法律手段。2006年2月8日，印度最高法院向政府發(fā)出一封法律建議信，要求議會(huì)和政府盡快就阻止垃圾短信制訂相關(guān)法律條文和政策規(guī)章，以便法院在處理此類案件時(shí)有法可依。該信建議，對(duì)于那些肆意侵犯他人隱私的行為，罰款的最高數(shù)額可達(dá)10萬盧比，而如果涉嫌利用短信平臺(tái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)詐騙則要接受長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的監(jiān)禁。
設(shè)立監(jiān)控、投訴機(jī)構(gòu)
除立法懲治垃圾短信之外，英國(guó)還設(shè)立了電話信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)察委員會(huì)、最高通話費(fèi)管委會(huì)等，專門對(duì)利用手機(jī)信息進(jìn)行非法活動(dòng)的公司和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)控。在一個(gè)名叫“投訴”的網(wǎng)站，人們可以對(duì)散播垃圾短信的公司和個(gè)人進(jìn)行舉報(bào)，網(wǎng)站定期對(duì)垃圾短信按照危害程度進(jìn)行列表，警告人們不要上當(dāng)受騙。此外，德國(guó)政府和監(jiān)察部門也成立了一個(gè)“聯(lián)邦手機(jī)短信處理中心”，用來處理有關(guān)違規(guī)者及解答普通用戶的問題。
制定相關(guān)制度
在美國(guó)，座機(jī)和手機(jī)都可以在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的“拒絕推銷電話登記處”注冊(cè)。如果你的名字列在NON-CALL-LIST（拒聽名單）上，還有人打你的手機(jī)進(jìn)行推銷活動(dòng)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)將會(huì)視其為違法行為，處以幾百至1萬美元的罰款。德國(guó)手機(jī)號(hào)碼實(shí)行入網(wǎng)登記實(shí)名制。買手機(jī)時(shí)，用戶必須出示身份證，其身份證號(hào)碼、住址等信息將被輸入電信運(yùn)營(yíng)商的數(shù)據(jù)庫。同時(shí)，新客戶將簽訂一份合同，合同中明令禁止發(fā)送垃圾短信。各運(yùn)營(yíng)商和短信廣告商必須簽訂杜絕濫發(fā)行為協(xié)議。
創(chuàng)新短信管理技術(shù)
整治垃圾短信，除政府制定相關(guān)法律制度之外，還需要運(yùn)營(yíng)商在管理技術(shù)層面上的大力支持。印度目前有數(shù)十個(gè)電信運(yùn)營(yíng)商，他們均被政府要求每年提交關(guān)于阻止垃圾短信傳播的正式書面報(bào)告。目前被廣泛采用的是來源追蹤手段，查找每一條垃圾短信的初始來源，如果發(fā)現(xiàn)某一用戶成為大量垃圾短信的集中地，便會(huì)將其列入“黑名單”，取消手機(jī)入網(wǎng)資格。此外，部分運(yùn)營(yíng)商還采用一些如關(guān)鍵詞屏蔽過濾、禁止大規(guī)模群發(fā)服務(wù)等手段，通過各種方法堵塞垃圾短信的傳播渠道。沃達(dá)豐公司在2003年發(fā)明了自動(dòng)報(bào)告的方法，即系統(tǒng)一旦檢測(cè)出垃圾短信，手機(jī)會(huì)自動(dòng)向電信運(yùn)營(yíng)商和監(jiān)察部門發(fā)送免費(fèi)報(bào)告。德國(guó)有一家公司推出的移動(dòng)短信中心平臺(tái)，用戶可以自動(dòng)屏蔽那些一天內(nèi)發(fā)送量超過上百次的短信。
國(guó)內(nèi)整治垃圾短信六大啟示
首先，加大宣傳力度，使垃圾短信成為過街老鼠。要想打好整治垃圾短信這場(chǎng)群眾戰(zhàn)役，就必須充分發(fā)動(dòng)群眾，增強(qiáng)群眾的法制觀念。因此要充分發(fā)揮新聞?shì)浾摰淖饔�，采取多種形式廣泛宣傳，對(duì)利用手機(jī)違法短信息進(jìn)行犯罪的特點(diǎn)、手法進(jìn)行曝光，以不斷提醒人們?cè)鰪?qiáng)自身防范意識(shí)，防止上當(dāng)受騙。公安部門要制定并公布獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)舉報(bào)、檢舉、揭發(fā)有功人員要及時(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，以充分調(diào)動(dòng)他們舉報(bào)的積極性，使垃圾短信成為過街老鼠。
其次，搞好法規(guī)建設(shè)。2006年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)治安處罰法》第四十二條規(guī)定，多次發(fā)送淫穢、侮辱、恐嚇或者其他信息，干擾他人正常生活的，處五日以下拘留或五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。同時(shí)，有關(guān)手機(jī)實(shí)名制和短信管理的管理辦法也將于近期向社會(huì)公布，并制定詳細(xì)的實(shí)施方案，定期分步驟地向社會(huì)公布。但是辦法出臺(tái)后的實(shí)施卻相當(dāng)復(fù)雜，因?yàn)樵诂F(xiàn)有條件下有關(guān)部門對(duì)違法手機(jī)信息進(jìn)行查處時(shí)就非常困難，在中國(guó)目前的3.9億手機(jī)用戶中，兩億多用戶為預(yù)定付費(fèi)用戶，這其中還有6000萬個(gè)號(hào)碼是用虛假身份注冊(cè)的，而手機(jī)實(shí)名制實(shí)行的難點(diǎn)之一就在于如何讓“無實(shí)名”的用戶變成實(shí)名身份。
第三， 建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。2006年2月21日，信息產(chǎn)業(yè)部正式啟動(dòng)“陽光綠色網(wǎng)絡(luò)工程”，并以此為題，計(jì)劃在2006年全年開展一系列活動(dòng)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息、手機(jī)信息等方面進(jìn)行全面監(jiān)管。為此，成立了由奚國(guó)華任組長(zhǎng)，信息產(chǎn)業(yè)部各相關(guān)司局、中國(guó)移動(dòng)等相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為組員的專門領(lǐng)導(dǎo)小組。圍繞“治理違法不良信息，倡導(dǎo)綠色手機(jī)文化”主題，開展5項(xiàng)具體活動(dòng)。 主要有：手機(jī)短信息治理；移動(dòng)信息服務(wù)治理；倡導(dǎo)“綠色手機(jī)文化”；統(tǒng)一通信網(wǎng)絡(luò)短消息服務(wù)提供商（SP）代碼；電話業(yè)務(wù)用戶實(shí)名制管理工作。此外，還應(yīng)建立統(tǒng)一的手機(jī)短信報(bào)警號(hào)碼、報(bào)警平臺(tái)，并與公安部、銀監(jiān)會(huì)等部門進(jìn)行深入研究，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制的必要措施和手段。
第四，加大對(duì)手機(jī)短信群發(fā)器的管理力度。垃圾短信的泛濫，與目前還存在的不受監(jiān)管的非法短信經(jīng)營(yíng)商有關(guān)。他們以普通消費(fèi)者身份購買電信卡，又違法購買短信群發(fā)器，私下里還招攬短信廣告業(yè)務(wù)。這一方面說明對(duì)手機(jī)短信群發(fā)器的銷售缺乏管理，不法分子可以很容易地買到，更換作案工具，以逃避打擊、連續(xù)作案。為此，信息產(chǎn)業(yè)部應(yīng)與公安、工商等部門聯(lián)合對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)打擊。另一方面，這部分垃圾短信的出現(xiàn)，也與電信運(yùn)營(yíng)商沒能有效控制網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，因此凈化這部分垃圾短信也應(yīng)是運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)的商業(yè)成本。
第五，電信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)加強(qiáng)管理，通過必要的技術(shù)手段控制垃圾短信傳播。為解決垃圾短信問題，DoMoCo公司動(dòng)用了270億日元引進(jìn)新技術(shù)和新設(shè)備。從2004年1月開始，公司的手機(jī)用戶可以自動(dòng)屏蔽那些一天內(nèi)發(fā)送量超過200次的短信。此外，為了減少垃圾短信對(duì)用戶的騷擾，DoMoCo公司還引進(jìn)了用戶可以自行在手機(jī)上設(shè)定短信地址的技術(shù)，從而使發(fā)信人無法按照電話號(hào)碼向手機(jī)發(fā)送短信。同時(shí)，DoMoCo公司對(duì)短信發(fā)送端也進(jìn)行了一定程度的限制。當(dāng)反垃圾短信系統(tǒng)遇到有用戶大量發(fā)送短信時(shí)，公司將驗(yàn)明發(fā)送者身份，否則短信將不予發(fā)出。一旦發(fā)現(xiàn)大量發(fā)送垃圾短信的用戶，會(huì)立即停止向其提供移動(dòng)通信服務(wù)。因此，我們除了應(yīng)與短信經(jīng)營(yíng)商簽訂杜絕濫發(fā)垃圾短信行為協(xié)議外，更應(yīng)通過必要的技術(shù)手段予以控制。一是應(yīng)實(shí)行流量控制，日發(fā)送量達(dá)到一定數(shù)值后，采用的監(jiān)控系統(tǒng)就提示運(yùn)營(yíng)商采取管理措施；二是實(shí)施內(nèi)容監(jiān)控，建立屏蔽詞庫，發(fā)現(xiàn)有問題的短信，系統(tǒng)就向工作人員報(bào)警，經(jīng)查詢確認(rèn)是有害短信后予以屏蔽。對(duì)于同一內(nèi)容連續(xù)發(fā)送的短信，應(yīng)對(duì)發(fā)送位置和發(fā)送號(hào)碼進(jìn)行監(jiān)控。
最后，短信經(jīng)營(yíng)商應(yīng)擔(dān)負(fù)媒體的責(zé)任。由于短信經(jīng)營(yíng)商直接發(fā)布短信，因此應(yīng)遵照《廣告法》的規(guī)定，“發(fā)布廣告的媒體，必須審查廣告發(fā)布者的資質(zhì)和內(nèi)容合法性”，對(duì)于藥品、醫(yī)療器械等需要其主管部門進(jìn)行審查的，還要有主管部門的批件才可以發(fā)布廣告，如果出現(xiàn)用戶投訴，短信經(jīng)營(yíng)商理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。信息產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門和電信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)共同制定短信經(jīng)營(yíng)商的準(zhǔn)入制度，凡從事短信息經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體，都應(yīng)申請(qǐng)辦理增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，若未取得許可，電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)不得為其開通業(yè)務(wù)或代收短信費(fèi)用。電信運(yùn)營(yíng)商也可以向短信經(jīng)營(yíng)商按其上一年度短信收入的一定比例，收取服務(wù)保證金，用于處理下一年度用戶投訴。
一條商務(wù)短信的產(chǎn)生，通常要經(jīng)過三個(gè)交易主體：信息的提供方委托短信經(jīng)營(yíng)商來發(fā)送，短信經(jīng)營(yíng)商通過協(xié)議使用電信運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)來完成交易。發(fā)送的方式除了通過手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)，更多是使用群發(fā)器進(jìn)行群發(fā)。由于群發(fā)器易于購買，從而使短信也實(shí)現(xiàn)了大范圍的網(wǎng)絡(luò)覆蓋。不法分子選擇短信作為其發(fā)布渠道，就是因?yàn)闆]有人對(duì)此進(jìn)行審核，操作較容易，費(fèi)用也不高。而從國(guó)外整治垃圾短信的舉措來看，治理垃圾短信，不僅需要政府加大立法及監(jiān)管力度，充分調(diào)動(dòng)用戶舉報(bào)的積極性，還需要運(yùn)營(yíng)商在技術(shù)層面的大力支持，只有這樣消除垃圾短信才會(huì)指日可待
中國(guó)電信業(yè)
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