解碼VoIP監(jiān)管
信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院 續(xù)俊旗
2005/07/22
面對VoIP對傳統(tǒng)電話業(yè)務(wù)帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，各國/地區(qū)在電信監(jiān)管政策上也面臨著一些焦點(diǎn)問題。對于VoIP的業(yè)務(wù)歸類、市場準(zhǔn)入、號碼分配、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量與安全等敏感問題，各國/地區(qū)監(jiān)管政策都本著怎樣的立場和原則呢？
從國際上看，電信市場發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)多年前就已開始注意到VoIP的發(fā)展趨勢。歐盟和美國為了不妨礙互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，尚未對互聯(lián)網(wǎng)上提供的VoIP服務(wù)（或稱網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)）進(jìn)行直接管制，但都表示將密切注意其發(fā)展，必要時(shí)將其納入電信業(yè)務(wù)管理；日本、中國香港及新加坡分別于1998年至2000年間將其納入電信業(yè)務(wù)，采取較為簡單的許可方式，并對VoIP實(shí)行“輕手管理”。
VoIP監(jiān)管原則
從國外實(shí)踐看，各國對VoIP的監(jiān)管多遵循以下的監(jiān)管理念。
1. 為了不會對電信市場的競爭機(jī)制和投資帶來扭曲，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快明確對VoIP的監(jiān)管政策。但是，不宜在VoIP發(fā)展的初期階段，國際間尚未有明確規(guī)范、且未經(jīng)過充分的討論與深思前，就提出不同于以往的全新監(jiān)管架構(gòu)，因?yàn)檫@可能造成阻礙新服務(wù)的發(fā)展。
2. 貫徹鼓勵(lì)電信新技術(shù)、新業(yè)務(wù)發(fā)展的原則，如無正當(dāng)理由，不限制其發(fā)展。政府應(yīng)盡量創(chuàng)造條件，促進(jìn)VoIP的發(fā)展。比如美國就將網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)看做是寬帶網(wǎng)絡(luò)上的一種應(yīng)用，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）甚至期望網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)成為激勵(lì)寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的殺手級應(yīng)用（killer application），以推動(dòng)寬帶網(wǎng)絡(luò)的布建與普及。
3. 網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)目前才剛開始起步，若現(xiàn)在就加諸太多限制規(guī)范，將抑制其發(fā)展，對消費(fèi)者及整體電信產(chǎn)業(yè)而言均無益處。因此，宜在監(jiān)管架構(gòu)容許范圍內(nèi)維持一定的彈性與空間，以免阻礙此新服務(wù)的生機(jī)。
4. 由于技術(shù)永遠(yuǎn)走在法規(guī)之前，故電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)切忌將過時(shí)的監(jiān)管架構(gòu)直接套用在新的服務(wù)之上，從而阻礙服務(wù)的創(chuàng)新。
是否傳統(tǒng)電信服務(wù)？
這個(gè)問題涉及到對VoIP的界定，目前各國/地區(qū)對VoIP的定位有所不同。
按照中國臺灣省“交通主管部門”的電信政策咨詢文件，VoIP政策適用范圍為“第二類電信事業(yè)提供的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)，并且與傳統(tǒng)公眾電話網(wǎng)絡(luò)互通”。若第二類電信事業(yè)提供之網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)未與傳統(tǒng)公眾電話網(wǎng)絡(luò)互通，則不納入適用范圍。
另外，如果電話的接入始于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)，終于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)，雖然其路由經(jīng)過采用IP技術(shù)的骨干網(wǎng)絡(luò)，該電話仍將視為傳統(tǒng)電話服務(wù)，而非網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)，亦不在該文件討論范圍內(nèi)。
加拿大審議的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)范圍為：（1）使用符合北美編碼計(jì)劃（North American Numbering Plan; NANP）的電話號碼；（2）與公眾交換網(wǎng)絡(luò)（PSTN）互聯(lián)互通。Peer-to-peer（P2P）網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)是使用通信軟件，并經(jīng)由因特網(wǎng)直接通話的，未與PSTN互聯(lián)，未使用符合NANP的電話號碼，所以P2P 網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)不在討論范圍內(nèi)。
美國則認(rèn)為，使用傳統(tǒng)電話號碼、但未與公眾交換網(wǎng)絡(luò)互連的peer-to-peer服務(wù)（例如：Pulver.com’s Free World Dialup service）是不需管制的信息服務(wù)。
VoIP的準(zhǔn)入政策
目前大多數(shù)國家都對網(wǎng)絡(luò)電話經(jīng)營持觀察態(tài)度，只有個(gè)別國家提出了明確的準(zhǔn)入政策。
2005年2月21日，俄羅斯政府立法對IP電話服務(wù)提供商實(shí)行許可制，要求提供IP電話的公司申請?jiān)S可證。
分析家認(rèn)為，這一立法將使所謂的IP電話運(yùn)營商的許可復(fù)雜化，是政府為保護(hù)大的國有公司，限制來自獨(dú)立的IP電話公司競爭的措施之一。因?yàn)檫@些獨(dú)立運(yùn)營商正在蠶食原有運(yùn)營商尤其是國有長途電話壟斷者OAO Rostelecom公司的市場份額。下一步，該國政府還將通過一系列法規(guī)來規(guī)范IP運(yùn)營商與 Rostelecom的網(wǎng)絡(luò)連接。新的法律使獨(dú)立提供IP服務(wù)的運(yùn)營商很難合法化，還有些運(yùn)營商可能由此出局，而這些運(yùn)營商在此前已經(jīng)進(jìn)行了大量的網(wǎng)絡(luò)投資，支付了大額稅款。
去年俄羅斯IP電話服務(wù)共有1.6億美元的收入，占全國電信市場的1%，其中小的地方運(yùn)營商業(yè)務(wù)占93%，而大的國有固定電話運(yùn)營商業(yè)務(wù)只占7%。VoIP使用戶享受到低于固定和移動(dòng)服務(wù)的收費(fèi)，甚至是免費(fèi)。
VoIP的號碼分配
就技術(shù)及國際發(fā)展趨勢來看，給網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)提供者發(fā)放用戶號碼是無法阻擋的趨勢，但這種做法將對傳統(tǒng)電信運(yùn)營商造成非常大的沖擊。
因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給傳統(tǒng)運(yùn)營商一個(gè)緩沖期，讓這些經(jīng)營者有所準(zhǔn)備，找好應(yīng)對之策。
目前國際上對于整合電信網(wǎng)絡(luò)與因特網(wǎng)編碼，只有日本直接核發(fā)E.164的電信用戶號碼給電信經(jīng)營者以經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)。
日本政府于2003年開始核發(fā)以“050”為前綴的用戶號碼給Yahoo！BB公司提供VoIP服務(wù)，這家公司原是提供ADSL服務(wù)的ISP，因?yàn)镹TT公司最早將FTTH（Fiber To The Home）作為其寬帶服務(wù)的重點(diǎn)而忽略了ADSL服務(wù)，加之Yahoo！BB采取低價(jià)促銷策略，因此自2001年中至2003年2月的一年半間成功吸引了超過200萬戶的ADSL用戶，并實(shí)現(xiàn)了損益平衡。Yahoo！BB以其龐大ADSL寬帶用戶為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推出了ADSL上的VoIP服務(wù)。由于日本電信業(yè)實(shí)行放松管制，而且Yahoo ！BB公司是寬帶網(wǎng)絡(luò)ADSL服務(wù)提供商（可自建ADSL用戶線），因而該公司獲得了網(wǎng)絡(luò)電話號碼的核配。這一配碼方式就號碼長度而言，和一般移動(dòng)電話號碼一樣。如今在日本，“050”前綴支配號儼然已成為網(wǎng)絡(luò)電話的專屬配碼。其用戶可撥打免費(fèi)的網(wǎng)內(nèi)電話，以及話價(jià)約為傳統(tǒng)電話服務(wù)價(jià)格十分之一的跨網(wǎng)電話。這種新的服務(wù)模式有別于傳統(tǒng)上以長途、國際電話為主的VoIP服務(wù)，成為電信業(yè)界一種新的發(fā)展契機(jī)，有些國家在考慮吸收日本的經(jīng)驗(yàn)。
盡管各國號碼分配及管理方式不盡相同，但總體而言，各國都采用較為保守的方式。以日本為例，是采用國際電聯(lián)(ITU)對現(xiàn)行電話的統(tǒng)一編碼標(biāo)準(zhǔn)即E.164方式進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)電話的分配，僅將“050”前綴配給寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶，且以一條線路一門號為原則。因此，日本當(dāng)局并不擔(dān)心號碼不夠分配的問題。由于日本2003年才開始核發(fā)號碼，其效果如何尚待觀察。
VoIP的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)
網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話的互通在技術(shù)上是絕對可行的。從提高電信用戶的福利以及保障用戶享用各種創(chuàng)新服務(wù)的角度出發(fā)，網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話之間進(jìn)行互通也是不可阻擋的趨勢。
大部分網(wǎng)絡(luò)電話的用戶都希望與傳統(tǒng)電話上的其他人互相通信，因此網(wǎng)絡(luò)電話的監(jiān)管政策必定要包含網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話之間進(jìn)行互聯(lián)互通的議題。
各國/地區(qū)當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)政策可以作為未來網(wǎng)絡(luò)電話互聯(lián)的基礎(chǔ)。以中國臺灣為例，根據(jù)其《電信事業(yè)網(wǎng)絡(luò)互連管理辦法》規(guī)定，第一類電信事業(yè)不得拒絕第二類事業(yè)直接互連的要求。目前經(jīng)臺灣省“交通主管部門”公布的第二類電信業(yè)務(wù)僅有語音單純轉(zhuǎn)售服務(wù)，并未將網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)納入公告范圍。不過，臺灣省“交通主管部門”擬將網(wǎng)絡(luò)電信作為第二類電信事業(yè)。因此，網(wǎng)絡(luò)電話經(jīng)營者與第一類電信事業(yè)間的通信，其互聯(lián)收費(fèi)和結(jié)算方案等基本原則可以依照該辦法第四十一條的規(guī)定，由相關(guān)運(yùn)營商協(xié)商確定。
網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)的各種商業(yè)模式尚在初步發(fā)展階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不宜強(qiáng)力介入。由于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)間的互連結(jié)算費(fèi)是以通話時(shí)間計(jì)價(jià)，但互聯(lián)網(wǎng)間的互聯(lián)費(fèi)用是以分組交換包為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)的，未來網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話的互聯(lián)與互聯(lián)費(fèi)用的確定，將因誰是主要經(jīng)營者及誰的網(wǎng)絡(luò)是主要的傳輸網(wǎng)絡(luò)等問題而更加復(fù)雜。因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)密切觀察新的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)狀況，并謹(jǐn)記網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的爭議一定會發(fā)生。另外，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在介入處理網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)費(fèi)用時(shí)，應(yīng)考慮雙方的補(bǔ)償是相稱的、合理的。
VoIP的普遍服務(wù)
寬帶電話的出現(xiàn)以及快速發(fā)展，可能會對未來的電信普遍服務(wù)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，因此需要重新定義電信市場及管制架構(gòu)的技術(shù)基礎(chǔ)。
目前我國的電信普遍服務(wù)由幾家基礎(chǔ)電信運(yùn)營商來承擔(dān)。那些不屬于基礎(chǔ)電信運(yùn)營商的寬帶運(yùn)營商提供寬帶電話，可能會分流傳統(tǒng)電話公司的業(yè)務(wù)收入。在美國，這也是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。有人建議IP電話用戶應(yīng)該通過其服務(wù)提供商交納普遍服務(wù)基金。但是也有不同的看法，例如FCC委員凱文·馬丁的觀點(diǎn)是，如果用戶通過PC使用IP電話，就不必為普遍服務(wù)基金作貢獻(xiàn)；但如果使用了電話號碼，利用了PSTN，就應(yīng)當(dāng)付費(fèi)。是否要求這些寬帶電話公司承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，這是一個(gè)需要實(shí)踐來進(jìn)行判斷的問題。
美國《VoIP管制自由法(2004)》草案規(guī)定，希望保護(hù)或者不打破原有重要的國家政策目標(biāo)如普遍服務(wù)和法律強(qiáng)制接入，要求VoIP提供商以某種形式繳納普遍服務(wù)基金。草案要求法案生效后給FCC 180天的時(shí)間提出選擇性的接入費(fèi)和處理普遍服務(wù)費(fèi)的辦法。草案也規(guī)定了有關(guān)911服務(wù)、為執(zhí)行法律而監(jiān)控電話、對喪失能力的人提供電話接入、改善技術(shù)的可靠性等條款。
根據(jù)中國臺灣省“交通主管部門”2001年12月27日的公告，經(jīng)營語音單純轉(zhuǎn)售服務(wù)或網(wǎng)絡(luò)電話的第二類電信事業(yè)者為電信普遍服務(wù)承擔(dān)者，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定分?jǐn)偲毡榉⻊?wù)費(fèi)用。不過，也有豁免性規(guī)定。如根據(jù)其《電信普及服務(wù)管理辦法》第二十一條第三項(xiàng)規(guī)定，普遍服務(wù)分?jǐn)傉呷绻淠甓葼I業(yè)額未達(dá)到“電信總局”規(guī)定金額的，可以不分?jǐn)傇撃甓鹊钠毡榉⻊?wù)費(fèi)用。
VoIP的服務(wù)質(zhì)量
目前網(wǎng)絡(luò)電話通話質(zhì)量的國際標(biāo)準(zhǔn)尚未有明確的規(guī)范，所以暫時(shí)不宜貿(mào)然對網(wǎng)絡(luò)電話的通話質(zhì)量做出明確規(guī)范，而是應(yīng)密切觀察國際上的趨勢與進(jìn)展，并及時(shí)做出反應(yīng)。
VoIP經(jīng)過的路由和網(wǎng)絡(luò)可能相當(dāng)復(fù)雜，并且涉及到管轄權(quán)問題。例如一個(gè)網(wǎng)絡(luò)電話可能由許多經(jīng)過不同路由的分組包交換傳遞至受話端，若部分分組包經(jīng)過服務(wù)質(zhì)量較差的線路從而影響到通話質(zhì)量，究竟哪一個(gè)國家或經(jīng)營者或網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)應(yīng)該為此負(fù)責(zé)呢？這常常會引發(fā)爭議，甚至可能需要尋求國際合作才能解決。
雖然網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)是使用分組交換IP技術(shù)的電話服務(wù)，但由于網(wǎng)絡(luò)電話機(jī)在外表、感覺及使用上均與傳統(tǒng)電話機(jī)幾無二致，因此大部分的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)使用者可能都有意或無意地期望網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)具有傳統(tǒng)PSTN電話服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量，因此提供網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)的經(jīng)營者應(yīng)明確告訴潛在的與現(xiàn)有的用戶其所提供的通話質(zhì)量，并強(qiáng)調(diào)目前不應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)電話視為取代傳統(tǒng)PSTN電話的服務(wù)，不讓這些用戶對當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)電話的服務(wù)質(zhì)量抱不切實(shí)際的期望。
從我國的情況看，一些寬帶運(yùn)營商嘗試在界定的用戶市場范圍（如本公司寬帶用戶）內(nèi)經(jīng)營寬帶電話業(yè)務(wù)，并已獲得進(jìn)展。在一些政府監(jiān)管相對薄弱的地方，甚至出現(xiàn)了無電信經(jīng)營牌照、無相關(guān)網(wǎng)絡(luò)資源、無任何服務(wù)保障的公司經(jīng)營此項(xiàng)業(yè)務(wù)，還有一些運(yùn)營商的代理經(jīng)銷商也參與進(jìn)來。這些經(jīng)營者在獲取電話收入的同時(shí)，造成了對消費(fèi)者利益的損害。許多消費(fèi)者反映，某些寬帶電話業(yè)務(wù)售后服務(wù)非常差，出現(xiàn)問題無處申訴，這些都直接影響電信消費(fèi)市場的健康發(fā)展。
VoIP帶來的安全問題
如果網(wǎng)絡(luò)電話經(jīng)營者一端的VoIP服務(wù)器不能將物理層的ADSL電路賬號及密碼查實(shí)核對，對網(wǎng)絡(luò)電話的用戶就無法進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。
網(wǎng)絡(luò)和信息安全問題是當(dāng)前電信領(lǐng)域的一個(gè)重要問題。傳統(tǒng)的電信運(yùn)營商提供電話服務(wù)，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以建立電信網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測系統(tǒng)，對網(wǎng)絡(luò)信息安全事件在公用電信網(wǎng)上傳播蔓延的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測。比如對于移動(dòng)電話或者一般的市話，可以實(shí)時(shí)掌握其位置以及登記信息。
由于電信網(wǎng)絡(luò)和電信服務(wù)涉及到國家安全和信息安全問題，根據(jù)各國的國內(nèi)法，電信經(jīng)營者有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行通信安全檢查，也有義務(wù)配合電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)采集本網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，并按照電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求提供有關(guān)網(wǎng)絡(luò)與信息安全的相關(guān)資料。然而，對于寬帶電話提供者，目前還缺乏此類具體的義務(wù)性規(guī)定。
在美國，許多本地電話運(yùn)營商也正是抓住這一點(diǎn)，要求州管理機(jī)構(gòu)對寬帶電話進(jìn)行管制。然而，正如FCC的凱文·馬丁所說：“公共安全和法律執(zhí)行不應(yīng)當(dāng)被看做是一種阻擋其他廠商和傳統(tǒng)廠商競爭的工具。IP電話對新廠商進(jìn)入市場是個(gè)機(jī)會，其服務(wù)的出現(xiàn)是合理的，我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)。對公共安全和競爭問題應(yīng)該分別處理�！北M管如此，對于寬帶電話可能帶來的安全問題，仍然存在許多爭議。
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