加大監(jiān)管力度確保健康發(fā)展
2004/07/14
應該說，寬帶電話代表了一種寬帶應用的發(fā)展方向。但由于我國目前的監(jiān)管政策還不明確，監(jiān)管機構對現(xiàn)有規(guī)則缺乏明確、透明的解釋，而且未來政策走向也不明朗，這直接導致了非正規(guī)經(jīng)營的寬帶電話在地下飛速發(fā)展，市場魚龍混雜，經(jīng)常會侵害消費者的利益。制訂合理有效的監(jiān)管措施，是寬帶電話市場健康發(fā)展的前提條件。
現(xiàn)階段對寬帶電話的管理并非無法可依。如果寬帶電話歸入電信新業(yè)務范疇，根據(jù)《電信條例》第九條第三款規(guī)定，運用新技術試辦《電信業(yè)務分類目錄》未列出的新型電信業(yè)務的，應當向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構備案。因此，對寬帶電話業(yè)務實行的是備案管理制度。同時，考慮到寬帶電話業(yè)務是一種利用新技術、當前處于試商用階段的電信新業(yè)務，用戶數(shù)量還比較小、對市場競爭影響還不明顯，因此實行備案管理也是可行的。
結合國外監(jiān)管實踐以及寬帶電話業(yè)務的特點，從長遠來看，對寬帶電話的監(jiān)管應遵照以下總體原則：
1.依法監(jiān)管的原則。
依法監(jiān)管是電信監(jiān)管的一項基本原則，是題中應有之義。之所以在此強調(diào)是因為像寬帶電話這樣的新業(yè)務，其應用對于電信產(chǎn)業(yè)和電信用戶都具有重要意義，因此要給予充分的制度空間讓其發(fā)展壯大。嚴格遵循依法監(jiān)管的原則，有助于管制部門克服“管制沖動”。
2.技術中立原則。
從電信監(jiān)管的國際規(guī)則看，遵循技術中立的管制原則有助于促進新技術的發(fā)展和新業(yè)務的應用。寬帶電話是一種利用互聯(lián)網(wǎng)和IP技術開展的新業(yè)務提供模式，它的發(fā)展壯大有可能在一定程度上打破本地電話業(yè)務的壟斷、促進電信業(yè)務市場的競爭。當然，這種作用實際體現(xiàn)如何，還有待驗證，但至少提供了一種可能性。
3.積極跟蹤原則。
當前寬帶電話尚處于初級階段，鑒于對整個電信產(chǎn)業(yè)的影響比較小，因此實行比較寬松的政策。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及，寬帶電話也可能會對現(xiàn)有的市場格局和市場秩序產(chǎn)生影響，也會帶來一些問題，比如用戶權益保障問題、安全問題、普遍服務問題等。因此，監(jiān)管機構應積極跟蹤，在適當?shù)臅r候可以調(diào)整監(jiān)管政策。畢竟，政策要服務于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會對政策施加反作用。
4.促進電信用戶福利增長原則。
保護用戶利益是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的終極目標，也是電信政策實施的首要立足點。如果寬帶電話的普及和發(fā)展能夠使用戶以更低的成本獲得更好的服務、擴大用戶的選擇權，那么政府的監(jiān)管政策就應是鼓勵和促進其發(fā)展，而不是相反。
由于寬帶電話新業(yè)務的自身特點，也向電信監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)，在今后的監(jiān)管政策制訂中，尤其應著重考慮以下幾個方面的問題。
1.安全問題。
網(wǎng)絡和信息安全問題是當前電信領域的一個重要問題。傳統(tǒng)電信運營商提供電話服務，電信監(jiān)管機構可以建立電信網(wǎng)絡安全監(jiān)測系統(tǒng)，對網(wǎng)絡和信息安全事件在公用電信網(wǎng)上傳播蔓延的情況進行實時監(jiān)測。電信業(yè)務經(jīng)營者也有義務配合電信監(jiān)管機構采集本網(wǎng)的相關數(shù)據(jù)，并按照電信監(jiān)管機構的要求提供有關網(wǎng)絡與信息安全的相關資料。然而，對于寬帶電話提供者目前還缺乏此類具體的義務性規(guī)定。在美國，許多本地電話也正是抓住這一點要求州管理機構對寬帶電話進行管制。然而，正如FCC的凱文·馬丁所說：“公共安全和法律執(zhí)行不應當被看作一種阻擋其他廠商和傳統(tǒng)廠商競爭的工具。IP電話對新廠商進入市場是個機會，其服務的出現(xiàn)是合理的，我們應當鼓勵。對公共安全和競爭問題應該分別處理�！北M管如此，對于寬帶電話可能帶來的安全問題，仍然存在許多爭議。如何在寬帶電話業(yè)務領域保證網(wǎng)絡和信息安全，要在今后的政策制訂中加以考慮。
2.用戶權益保護問題。
一些寬帶運營商嘗試在界定的用戶市場范圍（如本公司寬帶用戶）內(nèi)經(jīng)營寬帶電話業(yè)務，并已獲得進展。在一些政府監(jiān)管相對薄弱的地方，出現(xiàn)了無電信經(jīng)營牌照、無相關網(wǎng)絡資源、無任何服務保障的公司經(jīng)營此項業(yè)務，還有一些運營商的代理經(jīng)銷商也參與進來。這些經(jīng)營者在獲取電話收入的同時對消費者利益造成了損害。許多消費者反映，某些寬帶電話業(yè)務售后服務非常差，出現(xiàn)問題無處申訴，這些都直接影響電信消費市場的健康發(fā)展。
3.市場準入和互聯(lián)問題。
IP電話是今后發(fā)展的方向。在市場啟動初期，因為對IP電話的市場前景和服務質(zhì)量沒有準確的預期，所以采用了發(fā)放試驗牌照和逐個審批的限制性的市場準入政策。獲得IP電話業(yè)務經(jīng)營權的基本是在全國擁有骨干互聯(lián)網(wǎng)和接入資源的基礎電信運營商，以保障用戶服務質(zhì)量和電話業(yè)務的互聯(lián)互通。但在市場競爭方面，允許企業(yè)采取外置終端、預置號碼、發(fā)行IP電話卡等多種方式，初步形成了有效競爭的局面。具體到寬帶電話業(yè)務，今后如何管制要慎重考慮。從促進市場競爭角度看，適當放寬寬帶電話業(yè)務的市場準入門檻，將可能形成更加充分競爭的局面。而且，業(yè)務的互通程度也是寬帶電話今后更好發(fā)展的關鍵因素之一。
4.普遍服務問題。
寬帶電話的出現(xiàn)以及快速發(fā)展，可能會對未來的電信普遍服務結構產(chǎn)生影響。目前我國的電信普遍服務由幾家基礎電信運營商來承擔。那些不屬于基礎電信運營商的寬帶運營商提供寬帶電話，可能會分流傳統(tǒng)電話公司的業(yè)務收入。在美國，這也是人們關注的焦點。有人建議IP電話用戶應該通過其服務提供商交納普遍服務基金。但是也有不同的看法，例如FCC委員凱文·馬丁的觀點是，如果用戶通過PC使用IP電話就不必為普遍服務基金作貢獻，但如果使用了電話號碼，利用了PSTN，就應當付費。是否要求這些寬帶電話公司承擔普遍服務義務，這是一個需要實踐來進行判斷的問題。
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