引言

　　鐵塔公司的成立，是深化電信體制改革、促進電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的重要舉措。當(dāng)前，我國正處于信息化發(fā)展的關(guān)鍵時期，移動通信的快速、健康發(fā)展對落實“寬帶中國”戰(zhàn)略、提升信息消費水平、建設(shè)智慧城市具有十分重要的現(xiàn)實意義，新的形勢也賦予了鐵塔公司運營發(fā)展與監(jiān)管工作的新內(nèi)涵。本文從鐵塔公司與運營企業(yè)、監(jiān)管機構(gòu)和社會公眾三者之間的關(guān)系入手，以保證公平的市場環(huán)境、提供良好的政策環(huán)境、營造和諧的社會環(huán)境為目標(biāo)，審視鐵塔公司運營發(fā)展與監(jiān)管工作中需關(guān)注的重點問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

　　鐵塔公司與運營企業(yè)之間的問題要更多依靠市場手段

　　鐵塔公司與運營企業(yè)之間的商務(wù)模式的構(gòu)建、管理流程的重塑、管理機制的建立是實現(xiàn)各方長期可持續(xù)運營發(fā)展的基礎(chǔ)。對于鐵塔公司與運營企業(yè)之間的監(jiān)管應(yīng)堅持市場化運作為主、政府監(jiān)管為輔。鐵塔公司要與三家運營企業(yè)加強協(xié)同，共同推動存量資產(chǎn)交割、出租定價模式、需求銜接機制、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)基礎(chǔ)工作的開展，政府監(jiān)管以維護公平的市場環(huán)境、保障電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場秩序為目標(biāo)。

　　可能存在的影響公平市場環(huán)境的代表性問題是運營企業(yè)違反禁止性規(guī)定的問題和鐵塔公司的涉嫌壟斷問題，對于第一類問題，工信部聯(lián)通[2014]586號文已經(jīng)明確了禁止性規(guī)定的具體條款和處罰規(guī)定。鐵塔公司涉嫌壟斷的問題有租金定價問題和排他行為問題。鐵塔公司和運營企業(yè)需要制定科學(xué)的定價模型和定期調(diào)整機制，需要明確不同情況下的租金標(biāo)準(zhǔn)，例如，對于個別運營企業(yè)的單獨需求，鐵塔公司是否可以拒絕建設(shè)或收高額租賃費。對于排他行為，可以預(yù)見的是鐵塔等基站配套設(shè)施建設(shè)市場將會出現(xiàn)多個主體，從一般意義上看，產(chǎn)權(quán)多元化后，市場監(jiān)管顯得更加重要，其中可能存在的損害運營企業(yè)利益的行為是鐵塔公司利用其在某個地理片區(qū)的資源優(yōu)勢“占山為王”，掌控片區(qū)內(nèi)的基站建設(shè)權(quán)，運營企業(yè)只能從該鐵塔公司租賃站址。

　　在制定內(nèi)部管理流程和機制時，相關(guān)各方應(yīng)考慮到可能存在的影響公平市場環(huán)境的問題，在雙方出現(xiàn)無法調(diào)和的爭議時監(jiān)管機構(gòu)也應(yīng)及時介入，586號文已明確將鐵塔公司納入各級共建共享的管理組織機制，向各方提供了解決爭議和問題的平臺。對監(jiān)管機構(gòu)來說，還應(yīng)做好相應(yīng)的保障措施，比如進一步完善鐵塔（室分）的資源管理系統(tǒng)，以適應(yīng)對鐵塔公司的精細化管理，保證公平的市場和競爭環(huán)境。

　　目前需重點理順鐵塔公司與地方監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系和職能

　　工信部聯(lián)通[2014]586號文給出的《鐵塔公司與基礎(chǔ)電信企業(yè)建設(shè)分工界面》中提到：“基站建設(shè)手續(xù)辦理及驗收組織由鐵塔公司負責(zé)”，考慮到行業(yè)管理的職責(zé)定位與基站屬地化管理的差異性，指導(dǎo)意見不便于直接明確鐵塔公司應(yīng)對接的政府部門及應(yīng)辦理的手續(xù)種類。與此同時不難判斷，面對電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中出現(xiàn)的新的組織形式和商業(yè)模式，我們的地方政府管理部門也沒有完全熟悉鐵塔公司這個監(jiān)管對象。

　　基站的設(shè)置管理涉及多個政府部門，鐵塔公司時代，不同建設(shè)環(huán)節(jié)主體的變化、流程的拉長，必然會對現(xiàn)有的管理體系產(chǎn)生影響，這其中需要重點關(guān)注的是基站的規(guī)劃管理問題和電磁環(huán)評問題。對規(guī)劃管理來說，鐵塔公司作為基站站址的建設(shè)主體，對內(nèi)對接運營企業(yè)的建設(shè)需求，對外對接政府管理部門的站址資源規(guī)劃，應(yīng)研究制定鐵塔公司與運營企業(yè)、政府部門對接的方式方法，并推動將基站站址規(guī)劃納入城市規(guī)劃，真正做到基站站址規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)的銜接，解決當(dāng)前通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的協(xié)調(diào)難、選址難等問題。對基站電磁環(huán)評來說，應(yīng)明確環(huán)評主體是否要發(fā)生變化，多輻射源下的環(huán)評如何開展，環(huán)評的流程和方法是否需要調(diào)整，鐵塔本身是否要進行環(huán)評等，并在此基礎(chǔ)上，制定基站驗收規(guī)劃，明確驗收條件、技術(shù)要求和驗收監(jiān)測的比例。

　　鐵塔等電信基礎(chǔ)設(shè)施是全面推進城市信息化建設(shè)、提高城市發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵要素，結(jié)合我國各級政府正在進行的轉(zhuǎn)變職能、推進管理創(chuàng)新、全面依法治國的工作，監(jiān)管機構(gòu)要適時出臺有關(guān)基站設(shè)置管理的相關(guān)政策法規(guī)，以適應(yīng)新形勢下電信基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管需求，使基站管理步入到法制化、規(guī)范化管理的軌道。鐵塔公司有必要積極對接地方政府管理部門，跟進相關(guān)管理制度體系的調(diào)整，在良好的政策環(huán)境下，更好地服務(wù)當(dāng)?shù)匦畔⒒�、城�?zhèn)化的快速發(fā)展。

　　公眾利益需要監(jiān)管機構(gòu)/鐵塔公司/運營企業(yè)共同維護

　　包括LTE在內(nèi)的新一代移動通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，離不開大量移動通信基站的設(shè)置，近年來，民眾對基站的抵觸情緒越來越大，運營企業(yè)面臨的基站建設(shè)受阻及基站被迫搬遷的事件越來越多，基站建設(shè)很難得到公眾的理解支持，已嚴(yán)重影響到了基站的建設(shè)和管理。

　　產(chǎn)生以上問題的根源，一方面是因為低劑量電磁輻射對人體是否構(gòu)成危害至今在全球范圍內(nèi)沒有權(quán)威的論證，引起公眾對基站電磁輻射的恐慌，更重要的是有關(guān)各方在保障公眾對基站建設(shè)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重視程度不夠。對于監(jiān)管者來說，不僅要保護合法基站的通信權(quán)益，保障網(wǎng)絡(luò)的覆蓋和服務(wù)質(zhì)量，也要保護公眾的合法權(quán)益，營造和諧的社會環(huán)境。鐵塔公司處在基站建設(shè)的最前沿，其運營工作的順利開展離不開公眾的支持，站在新的歷史起點，包括鐵塔公司在內(nèi)的有關(guān)各方需要加強探索，健全“公眾參與”所應(yīng)具有的功能和價值。

　　國外有許多國家要求運營企業(yè)在建設(shè)基站前，應(yīng)將有關(guān)信息通知公眾，聽取意見，一些國家還制定了有關(guān)公眾磋商的導(dǎo)則。考慮到我國基站設(shè)置領(lǐng)域內(nèi)行政行為的多樣性，需要在借鑒吸收國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷探索。當(dāng)前，可以做的是在制定有關(guān)基站設(shè)置規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)時，明確鐵塔基站建設(shè)項目的選址原則、景觀要求、區(qū)域控制等要求，建設(shè)過程中的公眾參與要求，推動信息公開，包括運營企業(yè)建設(shè)信息的公開和合法基站授權(quán)信息的公開，監(jiān)管機構(gòu)可以聯(lián)合建設(shè)單位對信息公開的具體事項進行統(tǒng)一明確。對于電磁輻射問題，監(jiān)管機構(gòu)可以要求運營企業(yè)，或組織第三方對基站進行日常監(jiān)測，發(fā)布橫縱對比數(shù)據(jù)，增強公眾對電磁輻射水平的理解和認識。對于由鐵塔基站建設(shè)選址等原因造成的爭端，監(jiān)管機構(gòu)可以借助鐵塔公司出現(xiàn)的契機，以地方管理條例或規(guī)章的形式，將爭端處理的流程進行明確，保護公眾的監(jiān)督權(quán)和運營企業(yè)的建設(shè)權(quán)，營造和諧的社會環(huán)境。

　　作者簡介：宋連波，工程師，通信與信息系統(tǒng)專業(yè)碩士，就職于中國信息通信研究院規(guī)劃設(shè)計研究所，長期從事無線通信領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、3G/LTE演進、多網(wǎng)協(xié)同發(fā)展，電信基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的共建共享、規(guī)劃評估、政策支撐研究等方面的工作。