近日，工信部的部門組成發(fā)生變化，新的信息通信管理局將管理三網(wǎng)融合事務(wù)。筆者注意到，在相關(guān)文件中，對三網(wǎng)融合的解釋是電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)與計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的融合，而不再是此前的電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的融合。

　　這一變化就說明，初衷始終還是如一的：業(yè)務(wù)應(yīng)用層面融合、技術(shù)趨向一致、網(wǎng)絡(luò)層互聯(lián)、物理資源實現(xiàn)共享、業(yè)務(wù)應(yīng)用層互相滲透和交叉、都趨向全業(yè)務(wù)、采用統(tǒng)一的通信協(xié)議，最終導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管政策和監(jiān)管架構(gòu)的融合。而至于各自的基礎(chǔ)網(wǎng)本身由于歷史的原因以及競爭的需要將會長期共存、競爭和發(fā)展。業(yè)務(wù)應(yīng)用層的融合將不會受限于基礎(chǔ)網(wǎng)而迅速發(fā)展，各類主體企業(yè)都會通過不同的途徑向全業(yè)務(wù)方向演進(jìn)。

　　自2010年以來，三網(wǎng)融合兩批試點共54個城市基本遍布全國，覆蓋人口超過3億。同時，中國廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司掛牌成立，全國有線電視互聯(lián)互通平臺正式開始籌建，雙向進(jìn)入許可證發(fā)放階段。典型應(yīng)用方面，IPTV用戶一直呈上升趨勢，目前的工信部統(tǒng)計數(shù)據(jù)大約在3800萬左右（實際上可能在4700~5000萬左右。僅四川就超過500萬），而2011年年初僅為787萬，依然保持40%以上的增長速率。

　　推進(jìn)三網(wǎng)融合是跨行業(yè)跨部門的整合，為信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及衍生新業(yè)態(tài)提供了巨大的市場空間。為此，政府陸續(xù)出臺了各方面的引導(dǎo)扶植政策，加速和深化三網(wǎng)融合發(fā)展，但其實際進(jìn)程并不盡如人意。

　　總的來看，三網(wǎng)融合政策執(zhí)行不力，原因主要包括：

　　三網(wǎng)融合政策本身缺乏實施細(xì)則

　　三網(wǎng)融合對于政策、規(guī)劃、綱要各方面的落實缺少實施細(xì)則，所謂“魔鬼存于細(xì)節(jié)之中”。三網(wǎng)融合是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各項政策的落實需要電信部門與廣電部門的協(xié)調(diào)與配合。

　　由于缺乏實施細(xì)則，每個部門都從自身利益角度去解讀三網(wǎng)融合政策，雖然三網(wǎng)融合是多贏之道，但當(dāng)兩個主要部門廣電和電信都各自從自身利益角度對政策進(jìn)行取舍時，必然會陷入囚徒困境之中。

　　目前各試點及其推廣地區(qū)由于缺乏可行的三網(wǎng)融合規(guī)劃（三網(wǎng)融合規(guī)劃多整合在地方的智慧城市規(guī)劃中），因而政策執(zhí)行起來已經(jīng)變形走樣。

　　三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)政策本身具有局限性

　　產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和。

　　產(chǎn)業(yè)政策的功能主要是彌補(bǔ)市場缺陷，有效配置資源。

　　其目標(biāo)是鼓勵和促進(jìn)需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)盡快建立和擴(kuò)張，限制不需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，促使其縮小或向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以保證供給和需求總量的平衡。

　　我國的產(chǎn)業(yè)政策主要以“規(guī)劃”、“綱要”、“決定”、“通知”之類的文件形式出現(xiàn)，在計劃經(jīng)濟(jì)條件下國有企業(yè)作為行政隸屬單位，不打折扣地執(zhí)行行政命令是完全可能的。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，雖然三網(wǎng)融合的主體仍是國有企業(yè)，但由于自主經(jīng)營以及市場競爭的關(guān)系，部門利益和企業(yè)利益糾纏其中。

　　因此，有選擇地執(zhí)行政策也就成為必然。

　　同時，政策本身具有靈活性和可選擇性，對于市場主體的作用是利益引導(dǎo)過程，其約束機(jī)制是軟的，這也是西方國家除了政策之外，在三網(wǎng)融合監(jiān)管上更多采用法律手段的重要原因之一。

　　缺乏約束部門利益的法律制度

　　市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，法律是約束當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)活動的底線。

　　目前電信部門掌握著互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)、國際互聯(lián)網(wǎng)出口、ISP牌照發(fā)放。廣電部門掌握著IPTV牌照、IPTV播控平臺的控制權(quán)。

　　雙方都具有一定的行政權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而社會又缺乏針對雙方權(quán)力的法律約束。

　　隨著三網(wǎng)融合的推進(jìn)，對電信和廣電這2個行業(yè)業(yè)務(wù)上的交叉要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，要有融合性的法律規(guī)范。

　　然而目前，《電信條例》和《廣播電視條例》分別是電信業(yè)和廣電業(yè)主管部門頒布的條例，并不具有社會公正性和法律威懾性。相反，雙方恰恰以此來保護(hù)自己的權(quán)力和利益。

　　以盈利為目的進(jìn)行競爭，因此存在因私廢公的可能，會發(fā)生廣播電視媒體與電信企業(yè)的局部利益與社會公共利益之間的沖突，因而也就隨之產(chǎn)生保護(hù)公共利益的必要，因為雙方權(quán)力與利益爭奪中受傷害最重的還是社會公共利益。

　　三網(wǎng)融合發(fā)展進(jìn)程緩慢不僅沒能讓公眾享受技術(shù)進(jìn)步所帶來的福利，而且還讓整個社會由此背上巨額的交易成本。

　　市場經(jīng)濟(jì)國家在涉及到不同產(chǎn)業(yè)利益問題時都是通過法律進(jìn)行調(diào)整的。我國作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家，建立法律規(guī)范是必然的過程。

　　統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未建立

　　在三網(wǎng)融合的監(jiān)管層面，統(tǒng)一的融合監(jiān)管法律體系和融合監(jiān)管組織體系，是推進(jìn)信息傳播，融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最為有效的方式。

　　無論在美國、英國、還是歐盟等國家和地區(qū)，一個超然于廣播電視業(yè)、電信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)運(yùn)營主體之上的，在法律上具有獨立地位的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是三網(wǎng)融合的體制保障。

　　多年來，由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，電信和廣電都試圖建立自己的專網(wǎng)經(jīng)營全業(yè)務(wù)，進(jìn)入對方的領(lǐng)地，并用許可證等行政壁壘防止對方進(jìn)入，結(jié)果導(dǎo)致三網(wǎng)融合發(fā)展緩慢。