多年來，網(wǎng)絡(luò)中立一直是全球電信業(yè)爭論的焦點。2014年，美國、歐盟圍繞網(wǎng)絡(luò)中立原則再次掀起新一輪博弈。一方面，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商反對網(wǎng)絡(luò)中立原則，希望通過打造“快車道”，向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供分級服務(wù)同時收取額外費用；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)則支持網(wǎng)絡(luò)中立原則，要求監(jiān)管機構(gòu)明令禁止網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商提供分級服務(wù)，也禁止減速等。面對雙方截然相反的立場，電信監(jiān)管機構(gòu)如何平衡雙方利益，成為懸而未決的一大難題。

　　美國：網(wǎng)絡(luò)中立新規(guī)一波三折，各方博弈仍在繼續(xù)

　　美國是較早討論網(wǎng)絡(luò)中立的國家，2005年監(jiān)管機構(gòu)FCC發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)政策聲明》（Internet Policy Statement），提出網(wǎng)絡(luò)中立“四原則”。2009年FCC將“四原則”增加至“六原則”，繼續(xù)推進網(wǎng)絡(luò)中立。2010年FCC正式通過《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》（Open Internet Order，又稱“網(wǎng)絡(luò)中立指令”），2011年9月23日該指令正式公布，于2011年11月正式生效�！吨噶睢芬�求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)確保消費者能夠平等、不受限制地訪問所有合法內(nèi)容，不得根據(jù)網(wǎng)速對內(nèi)容提供商額外收費。

　　法院否決《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商無需遵循網(wǎng)絡(luò)中立原則。在FCC《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》正式生效僅一周后，美國電信運營商Verizon隨即將該《指令》和FCC告上法庭，要求判決《指令》無效。自此《指令》進入涉訴狀態(tài)，暫緩實施。2014年1月15日，聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭否決了FCC的《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》。該法庭裁定稱，盡管FCC有權(quán)對寬帶業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，但網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商不是《電信法》規(guī)定的“公共運營商”，F(xiàn)CC沒有足夠的證據(jù)表明其有權(quán)力強制要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商接受網(wǎng)絡(luò)中立原則。同時，法庭還推翻了FCC關(guān)于禁止網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商阻塞互聯(lián)網(wǎng)流量的規(guī)定。

　　FCC修訂網(wǎng)絡(luò)中立原則，允許網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商打造“快車道”，向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供分級服務(wù)。2014年5月15日，F(xiàn)CC正式推出修訂后的、“商業(yè)上合理”的網(wǎng)絡(luò)中立原則，允許網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商提供“快車道”服務(wù)，并向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)收取一定的費用。并宣布展開為期4個月的公眾征詢。新版網(wǎng)絡(luò)中立建議遵循三大原則：一是所有的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商必須對流量管理做到透明，二是合法的內(nèi)容不能受到屏蔽，三是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商不得在違背商業(yè)原則的情況下?lián)p害互聯(lián)網(wǎng)（包括利用附屬機構(gòu)區(qū)別對待流量）。此次修訂引發(fā)了業(yè)界巨大爭議。9月10日，美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)起“網(wǎng)絡(luò)減速日”大型抗議活動，他們認(rèn)為，該計劃還可能會影響無法支付“快車道”高額費用的中小企業(yè)的發(fā)展。

　　白宮反對設(shè)立網(wǎng)絡(luò)“快車道”，要求FCC對互聯(lián)網(wǎng)實施“強監(jiān)管”。2014年11月10日，美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表聲明，建議FCC禁止網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商設(shè)立“快車道”，并將寬帶服務(wù)重新定位于為“公用事業(yè)”，同時提出了四項原則，即禁止屏蔽、禁止減速、禁止快車道、增強網(wǎng)絡(luò)管理透明度。此聲明立即招致網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的強烈反對，AT&T宣傳將大規(guī)�？s減其光纖網(wǎng)絡(luò)計劃。迫于多方面的輿論壓力，F(xiàn)CC宣布將網(wǎng)絡(luò)中立政策出臺事宜延遲至2015年。

　　歐盟：網(wǎng)絡(luò)中立立法持續(xù)推進，草案尚待批準(zhǔn)

　　網(wǎng)絡(luò)中立草案頒布，遭到網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的一致反對。2014年4月3日，歐盟議會投票支持“網(wǎng)絡(luò)中立”草案。該草案對網(wǎng)絡(luò)中立進行了明確定義：網(wǎng)絡(luò)中立原則是指流量需要被平等對待，沒有歧視、限制和干擾，獨立于發(fā)送者、接收者、類型、內(nèi)容、設(shè)備、服務(wù)或應(yīng)用。草案要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商對任何消息或內(nèi)容，都要平等對待，不允許網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商以向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供更快的網(wǎng)絡(luò)接入速率為由收取費用。目前，該草案正在等待歐洲理事會的批準(zhǔn)。

　　該草案的推出遭到電信業(yè)的一致反對。歐洲電信運營商沃達(dá)豐和西班牙電信公開呼吁，歐盟制定的網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)定應(yīng)該盡量減少對電信運營商的關(guān)注，而應(yīng)該把更多的精力放在如何降低谷歌和Facebook的壟斷優(yōu)勢上面。移動運營商行業(yè)聯(lián)盟GSMA也認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商有權(quán)利為差異化的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品收取不同費用。歐洲電信網(wǎng)絡(luò)運營商協(xié)會（ETNO）也表示，歐洲議會對網(wǎng)絡(luò)中立的表決是在錯誤的方向上邁出了一步。

　　2014年7月歐盟委員會選舉產(chǎn)生新一屆政府，11月主席容克上任，提出要大力推動歐洲高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，并醞釀未來幾年的施政綱領(lǐng)，其中關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立部分的政策內(nèi)容也在調(diào)整框架之內(nèi)。

　　上下游雙方各執(zhí)一詞，監(jiān)管機構(gòu)難于平衡

　　以互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、消費者、法學(xué)家為代表的網(wǎng)絡(luò)中立支持方認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商創(chuàng)建“快車道”將對部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)形成歧視，電信運營商、有線電視公司等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)平等地對待所有通過他們網(wǎng)絡(luò)的流量，讓網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商區(qū)別對待不同的流量，可能為它們操縱網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量提供機會。此外，建立“快車道”還可能會抑止市場競爭，導(dǎo)致中小型互聯(lián)網(wǎng)公司可能會因為沒有足夠的資本進入收費的“快車道”而過早夭折。

　　以傳統(tǒng)電信運營商、有線電視公司、經(jīng)濟學(xué)家為代表的網(wǎng)絡(luò)中立反對方則認(rèn)為，寬帶網(wǎng)絡(luò)由私有企業(yè)投資建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商對有權(quán)管理自己的網(wǎng)絡(luò)，包括對高耗流量的用戶進行管控以避免網(wǎng)絡(luò)擁塞，為需要更高等級質(zhì)量的企業(yè)提供分級服務(wù)等。同時，分級收費也可以彌補網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和維護所需的巨額成本。實際上，一些國家和地區(qū)已經(jīng)采取了類似的方式。例如，美國流媒體服務(wù)供應(yīng)商Netflix已和電信運營商Comcast達(dá)成協(xié)議，向后者支付一定費用，直接使用Comcast提供的寬帶網(wǎng)絡(luò)，以期為Netflix的用戶提供更加流暢的在線視頻觀看體驗。去年法國電信同谷歌公司達(dá)成了收費協(xié)議，谷歌將為此向法國電信支付可觀的流量費用，法國電信將這些費用用于維護網(wǎng)絡(luò)，保證用戶能夠更快的瀏覽谷歌的內(nèi)容。

　　面對這樣的形勢，電信監(jiān)管機構(gòu)很難在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間找到平衡點，這也是網(wǎng)絡(luò)中立進程難以推進的主要原因。

　　求同存異，各讓一步，競合發(fā)展或是未來方向

　　網(wǎng)絡(luò)中立的未來走向尚無定論，但可以肯定的是，不論是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商，還是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，都無法離開對方而單獨存在。更優(yōu)質(zhì)、更快速、更穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)和更豐富的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用是相輔相成、相互促進、共同發(fā)展的。一方面，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速進步、迭代周期大幅壓縮的背景下，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商需要持續(xù)投入大量資金，以加大網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投入，維護升級網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，提高網(wǎng)絡(luò)服務(wù)水平。若實施嚴(yán)格的網(wǎng)絡(luò)中立，在管道化趨勢日益加重的背景下，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商利潤日趨攤薄，長久下去將失去滾動發(fā)展的能力，而且網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量也難以保障高等級質(zhì)量業(yè)務(wù)或應(yīng)用發(fā)展的需要。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟快速發(fā)展，業(yè)務(wù)應(yīng)用持續(xù)創(chuàng)新，正成為經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎，培育壯大互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)是當(dāng)下各國競相發(fā)展的方向。限制網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商濫用市場支配力量，確保最低服務(wù)質(zhì)量是基本要求，同時不得利用其網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢排擠同樣互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，抑制創(chuàng)新。實際上，在市場機制作用下，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)在尋求更市場化的解決方式，包括支付費用獲取更高具有質(zhì)量保障的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，同時網(wǎng)絡(luò)運營商也在加緊探索智能管道業(yè)務(wù)，以滿足多層次的用戶需求，競合發(fā)展的態(tài)勢初步顯現(xiàn)，監(jiān)管部門或許不必急于干預(yù)。

　　作者簡介：

　　劉光浩：就職于工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經(jīng)濟研究所，從事電信監(jiān)管政策研究，主要涉及互聯(lián)網(wǎng)、寬帶、電信資費等領(lǐng)域。著作包括《印度市場的反向思維》、《對網(wǎng)絡(luò)視頻業(yè)務(wù)發(fā)展及監(jiān)管的思考》、《智能電視的發(fā)展及對視頻產(chǎn)業(yè)的影響》、《歐盟“功能分拆”的經(jīng)驗與啟示》等。