2008年國(guó)際金融危機(jī)以來，面對(duì)有效需求不足，歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家積極利用PPP模式，發(fā)揮政府和私人部門合力，共同增加公共服務(wù)投資。G20、 APEC會(huì)議也多次倡議，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域廣泛采用PPP模式。政府和社會(huì)資本合作，不僅可以利用社會(huì)資本推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，還可以提高公共服務(wù)質(zhì)量，改變公私合作方式，推動(dòng)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)向更市場(chǎng)化的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

　　PPP一般指公共資本和私人資本采用合同形式建立伙伴關(guān)系，結(jié)合雙方資源（知識(shí)、技能、資本等）共同提供公共服務(wù)，并共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。

　　相對(duì)于完全由政府提供公共服務(wù)模式，PPP具有以下三大優(yōu)勢(shì)。一是減少政府財(cái)政資金支出壓力，縮短公共服務(wù)提供周期。PPP模式引入民營(yíng)資本參與公共服務(wù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，能夠減少公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)φ�府資金的需求，擴(kuò)大公共服務(wù)的投資規(guī)模，從而快速提供急需的公共服務(wù)設(shè)施。二是提高財(cái)政資金的使用效率。PPP模式有助于將私人資本的專業(yè)技術(shù)能力、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)引入公共服務(wù)領(lǐng)域，減少政府對(duì)微觀領(lǐng)域的干預(yù)。PPP模式還將政府財(cái)政資金支出模式，從一次性大額投資變?yōu)殚L(zhǎng)期支付小額使用費(fèi)，從而降低資金風(fēng)險(xiǎn)、提升資金使用效率。三是PPP項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)制靈活，有多重模式可供選擇。根據(jù)目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)等具體情況，可以量身定制多種PPP模式。從國(guó)際上的分類來看，不同國(guó)際組織對(duì)PPP的分類不盡相同。如聯(lián)合國(guó)將PPP分為供應(yīng)和管理合同、交鑰匙工程、租賃、特許經(jīng)營(yíng)等四種模式；世界銀行則將PPP分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、BOT/BOO和資產(chǎn)剝離六種模式。

　　目前，全球處于寬帶網(wǎng)絡(luò)大規(guī)模升級(jí)提速和寬帶應(yīng)用推廣階段，投資缺口較大。PPP模式作為一種建設(shè)資金不足的補(bǔ)充模式，被美國(guó)、歐盟、新加坡等多國(guó)廣泛采用。

　　從通信業(yè)PPP的應(yīng)用領(lǐng)域看，主要集中在寬帶普遍服務(wù)、高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)兩個(gè)領(lǐng)域。如馬來西亞2007年提出國(guó)家寬帶倡議（NBI），提出高速寬帶計(jì)劃（HSBB）和寬帶普遍覆蓋計(jì)劃（BBGP），目的為了提高全國(guó)的寬帶接入水平。高速寬帶計(jì)劃由政府財(cái)政資金資助，采用私人DBO模式與馬來西亞電信公司進(jìn)行合作，基于商業(yè)協(xié)議的批發(fā)形式提供寬帶網(wǎng)絡(luò)的開放接入。寬帶普遍覆蓋計(jì)劃由國(guó)家寬帶普遍服務(wù)基金資助，使用ADSL、無線高速數(shù)據(jù)包訪問（HSPA）和WiMAX技術(shù)向?qū)拵Х��?wù)未覆蓋地區(qū)或欠發(fā)達(dá)的其他地區(qū)提供寬帶服務(wù)。除此之外，馬來西亞還使用寬帶普遍服務(wù)基金向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)民眾提供計(jì)算機(jī)源（如社區(qū)提供的電腦上網(wǎng)場(chǎng)所或免費(fèi)的上網(wǎng)本），以及軟件和計(jì)算機(jī)培訓(xùn)，縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝。再如美國(guó)的“MoBroadband”項(xiàng)目，為了加快高速光纖部署，更好地實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程醫(yī)療和公共安全服務(wù)，美國(guó)NTIA于1997年提供2660萬美元的政府資助給Sho-Me科技公司，由其部署連接跨越30個(gè)州、總長(zhǎng)達(dá)到1494英里的網(wǎng)絡(luò)。在項(xiàng)目中，Sho-Me貢獻(xiàn)了總長(zhǎng)為954英里的既有光纖，并且負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)，以及開展無寬帶服務(wù)或?qū)拵Х��?wù)落后地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作。

　　全球通信領(lǐng)域采用的PPP操作模式，以政府部門牽頭模式、私營(yíng)部門牽頭兩類模式最為普遍。例如，英國(guó)的 “高速康沃爾（Superfast Cornwall）”項(xiàng)目主要采取了私營(yíng)部門牽頭模式。英國(guó)康沃爾郡地區(qū)，絕大部分為農(nóng)村。為了促進(jìn)該地區(qū)的寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋，歐盟發(fā)展基金（ERDF）出資5350萬英鎊、英國(guó)電信（BT集團(tuán)）出資7850萬英鎊（59%）、康沃爾郡議會(huì)（Cornwall Council）出資100萬英鎊，由英國(guó)電信作為特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。網(wǎng)絡(luò)建成后，BT Openreach（BT集團(tuán)下負(fù)責(zé)接入網(wǎng)出租的部門）應(yīng)開放接入網(wǎng)資源，BT Retail和其他服務(wù)提供商均可以向其出租網(wǎng)絡(luò)資源以提供零售業(yè)務(wù)給最終用戶（目前該項(xiàng)目是由BT Retail向用戶提供零售服務(wù)）。網(wǎng)絡(luò)所有權(quán)歸英國(guó)電信�？滴譅柨ぷh會(huì)和歐盟發(fā)展基金還額外投資100萬英鎊，資助BT營(yíng)銷推廣和宣傳，以最大限度的挖掘發(fā)展新用戶。英國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)Ofcom對(duì)BT集團(tuán)實(shí)施監(jiān)管。公共部門主導(dǎo)的典型模式為西班牙的Asturcon項(xiàng)目。項(xiàng)目總投資約6000萬英鎊，第一批2500萬歐元資金由歐盟區(qū)域發(fā)展基金（占60%）和Regional Miner基金（占40%）共同出資，第二批3500萬歐元由西班牙國(guó)家和地區(qū)的兩項(xiàng)公共資金（National AVANZA和Regional ACEBA）承擔(dān)。成立國(guó)有公司GIT負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。為了節(jié)約成本，GIT在建設(shè)網(wǎng)絡(luò)時(shí)可充分利用現(xiàn)有的公共基礎(chǔ)設(shè)施和管道，共享已有接入點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)建成后GIT要開放接入網(wǎng)資源。GIT作為一個(gè)中立的運(yùn)營(yíng)商，自身只經(jīng)營(yíng)批發(fā)業(yè)務(wù)，不提供零售業(yè)務(wù)。網(wǎng)絡(luò)所有權(quán)歸阿斯圖里亞斯自治區(qū)政府所有。目前有三家零售服務(wù)商TeleCable、Adamo和Orange活躍在該市場(chǎng)上，向用戶提供零售服務(wù)。

　　從我國(guó)情況來看，2015年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)的指導(dǎo)意見》，要求加快寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，也鼓勵(lì)在市政交通、電力、通信等領(lǐng)域探索PPP模式。

　　全球通信領(lǐng)域應(yīng)用PPP的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)具有良好的借鑒意義。一是寬帶作為新時(shí)期戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施，其戰(zhàn)略意義已經(jīng)為各國(guó)政府所重視，并動(dòng)用財(cái)政資金提升寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋和接入速率。PPP作為一種新型的政府財(cái)政支出模式，將公共部門的投資引導(dǎo)、監(jiān)督和私營(yíng)部門的資金、專業(yè)技能和運(yùn)維能力有效結(jié)合在一起，很好的契合了寬帶網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略意義大、投資回收期長(zhǎng)、重建設(shè)也重運(yùn)維等業(yè)務(wù)特點(diǎn)，因此適宜應(yīng)用在寬帶服務(wù)領(lǐng)域。二是項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，需要在項(xiàng)目執(zhí)行合同中明確各利益方的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、可量化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，確保PPP項(xiàng)目的各參與方——政府、投資者和資金出借方的權(quán)益。在實(shí)施中，結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)、各參與方實(shí)力以及最終的目標(biāo)，選擇合適的項(xiàng)目操作模式。三是政府監(jiān)督管理必不可少。即使在那些私人資本發(fā)揮主導(dǎo)作用的項(xiàng)目，政府全過程的監(jiān)管也是項(xiàng)目成功的必要保障。

　　在我國(guó)寬帶普及提速的迫切要求下，在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是在在城市光纖改造和農(nóng)村寬帶建設(shè)中探索引入PPP模式，有利于增加網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資，利用社會(huì)資本的靈活機(jī)制，應(yīng)充分借鑒PPP的國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，探索研究建立適應(yīng)通信行業(yè)運(yùn)營(yíng)特色的PPP模式，提升公共服務(wù)水平和國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)力。

　　作者簡(jiǎn)介：石立娜現(xiàn)就職于中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所，具有十年的通信行業(yè)研究經(jīng)驗(yàn)，主要研究領(lǐng)域包括電信改革、市場(chǎng)開放、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、電信資費(fèi)等。在國(guó)內(nèi)各類期刊、報(bào)紙發(fā)表過數(shù)十篇文章。