三網(wǎng)難以真正融合 電信廣電體制分立為矛盾根源
2010/06/21
隨著三網(wǎng)融合，電信、廣電的業(yè)務(wù)交叉融合將成大勢(shì)所趨，兩大行業(yè)的資源因此需要重新分配，產(chǎn)業(yè)鏈也會(huì)因市場(chǎng)爭(zhēng)奪而出現(xiàn)利益沖突
三網(wǎng)融合艱難邁過(guò)第一道檻。
6月6日，在國(guó)務(wù)院副總理張德江主持召開(kāi)的國(guó)家三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)小組會(huì)議上，工信部與廣電總局就《三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案》（下稱《方案》）達(dá)成一致，相關(guān)的城市申報(bào)及試點(diǎn)工作將隨后展開(kāi)。
至此，自2010年1月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確推動(dòng)三網(wǎng)融合以來(lái)，兩部委的首輪博弈告一段落。在此期間，雙方提出的試點(diǎn)方案已一再推遲，數(shù)易其稿。
分析人士認(rèn)為，三網(wǎng)融合邁出第一步，但試點(diǎn)方案停留在繞開(kāi)制度就事論事的層面。如不能解決電信與廣電管理體制分立矛盾根源，三網(wǎng)難以真正融合。
在國(guó)家三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)小組會(huì)議上工信部與廣電總局就《三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案》（下稱《方案》）達(dá)成一致后，多位業(yè)內(nèi)專家表示，雖然暫時(shí)達(dá)成一致，但兩部委對(duì)該方案其實(shí)都不滿意。
“能這么快定下來(lái)，只是因?yàn)閲?guó)家推動(dòng)，所以暫時(shí)相互讓步，矛盾并沒(méi)有真正解決�！�
“電信與廣電兩大系統(tǒng)間積怨已久，試點(diǎn)方案還停留在繞開(kāi)制度矛盾就事論事，出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題解決一個(gè)問(wèn)題�！�
“如不調(diào)整體制，三網(wǎng)融合將走不出困境的迷局�！庇袑＜胰缡钦f(shuō)。
卡“喉”戰(zhàn)
6月8日，上海電視節(jié)開(kāi)幕現(xiàn)場(chǎng)，身著黑白條紋T恤亮相的廣電總局科技司司長(zhǎng)王效杰甫一登場(chǎng)，就引來(lái)閃光燈頻頻。談到三網(wǎng)融合時(shí)，王效杰屢屢微笑，場(chǎng)下則時(shí)有掌聲響起。
“方案這幾天就會(huì)頒布�！蓖跣Ы苷f(shuō)。
這是兩部委官員首次在公開(kāi)場(chǎng)合確認(rèn)，三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案獲得通過(guò)。
在外界看來(lái)，廣電系堪稱融合方案博弈的最大贏家。據(jù)王效杰透露，試點(diǎn)方案已明確廣電播出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)IPTV（網(wǎng)絡(luò)電視）、手機(jī)電視集成播控平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，包括節(jié)目的統(tǒng)一集成和播出監(jiān)控，EPG（電子節(jié)目菜單）、用戶端、計(jì)費(fèi)、版權(quán)等管理，電信運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)傳輸和分發(fā)服務(wù)。其中，在用戶端和計(jì)費(fèi)方面，廣電可以和電信合作開(kāi)展。
“這意味著，工信部爭(zhēng)取IPTV集成播控權(quán)的努力宣告失敗。”業(yè)內(nèi)人士表示。
不過(guò)，也有電信業(yè)人士表示，在失意集成播控權(quán)同時(shí)，工信部保住了IDC（數(shù)據(jù)中心）和寬帶業(yè)務(wù)出口權(quán)，這更具戰(zhàn)略意義。
“運(yùn)營(yíng)商仍然卡住了廣電進(jìn)入寬帶的咽喉�！庇谢ヂ�(lián)網(wǎng)人士認(rèn)為，絕大部分互聯(lián)網(wǎng)資源都存儲(chǔ)在中國(guó)電信和聯(lián)通的IDC中，寬帶出口資源也集中于三大運(yùn)營(yíng)商，這都是廣電的短板所在。如不能取得突破，未來(lái)無(wú)論是網(wǎng)間結(jié)算還是用戶業(yè)務(wù)體驗(yàn)，廣電都將受制于人。
消息人士說(shuō)，在前期的談判中，這也是廣電發(fā)力爭(zhēng)奪的另一焦點(diǎn)，但直到最終方案，廣電依然未能如愿。
“雙方各有得失，這是目前大家都能接受的結(jié)果。”一位知情人士稱，談判中，廣電擔(dān)心電信拿到IPTV，進(jìn)而顛覆有線電視業(yè)務(wù)根本，所以在工信部占據(jù)上風(fēng)時(shí)，屢以“媒體內(nèi)容安全”理由，堅(jiān)守播控權(quán)限。而電信系統(tǒng)更在意將廣電封堵于寬帶門(mén)外，且媒體播控過(guò)于敏感，一開(kāi)始就知道“拿不下來(lái)”。之所以一直堅(jiān)持，目的在于將其作為與廣電談判的砝碼，換取廣電在寬帶業(yè)務(wù)上的妥協(xié)。
閃電過(guò)堂
“事實(shí)上，雙方都更希望拖時(shí)間�！睂＜彝嘎�，廣電寄希望于先完成內(nèi)部整合，建立一張NGB（下一代廣播電視網(wǎng)）大網(wǎng)，再以“第四運(yùn)營(yíng)商”的身份進(jìn)軍電信業(yè)務(wù)腹地，電信也希望拖延廣電向?qū)拵B透的速度。
一位部委內(nèi)部人士透露，兩部委間關(guān)于三網(wǎng)融合的談判早已進(jìn)行，過(guò)去12年中，各種討論和交流會(huì)議一直沒(méi)有中斷，“都已經(jīng)習(xí)慣了相互的扯皮和推諉。”
2010年1月3日，溫家寶總理主持的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確了推進(jìn)三網(wǎng)融合的階段性目標(biāo)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，這一目標(biāo)方案的制定，前后曾經(jīng)歷逾10次易稿才最終完成。
而《方案》的談判，一開(kāi)始也是以同樣的節(jié)奏原地踏步。按照計(jì)劃，試點(diǎn)方案計(jì)劃于4月完成，但直到4月2日，雙方才正式提交《方案》第一稿，并因分歧過(guò)大，被國(guó)務(wù)院三網(wǎng)融合領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組責(zé)令重寫(xiě)。
閱讀過(guò)該稿的人士透露，即使經(jīng)過(guò)前期協(xié)商，在18頁(yè)的文件中仍有28處分歧，雙方互謀對(duì)方的命脈資源，電信要求掌控IPTV，廣電則試圖爭(zhēng)奪IP電話的號(hào)段分配、IDC及寬帶出口資源。
4月26日，條件略有緩和但分歧依舊的《方案》第二稿被再次駁回。
這樣的進(jìn)度甚至令兩部委高官都始料不及。3月22日，國(guó)家廣電總局副局長(zhǎng)張海濤在公開(kāi)場(chǎng)合表示，廣電總局和工信部預(yù)計(jì)5月批準(zhǔn)《方案》，5月24日，工信部部長(zhǎng)李毅中也在公開(kāi)場(chǎng)合表示，《方案》將于當(dāng)月出臺(tái)。然而，5月28日《方案》第三稿依然被無(wú)情打回。
當(dāng)時(shí)，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，《方案》的出臺(tái)時(shí)間可能因博弈而無(wú)限期推遲。
“問(wèn)題最終引來(lái)中央高層重視�！毕㈧`通人士透露，5月底，在國(guó)務(wù)院的督促下，兩部委開(kāi)始相互退讓。
此后10天，《方案》三易其稿，最終在6月6日，以第六稿達(dá)成最后的一致。另?yè)?jù)消息人士透露，6月7日，工信部將文件下發(fā)到三大運(yùn)營(yíng)商，次日，更在內(nèi)部會(huì)議上指示不要再對(duì)內(nèi)容播控權(quán)等問(wèn)題進(jìn)行“糾纏”。
“《方案》里的退讓都很勉強(qiáng)�！睒I(yè)內(nèi)專家分析說(shuō)，雙方都是“在緊迫時(shí)間內(nèi)糊稀泥”，一旦互相進(jìn)入對(duì)方市場(chǎng)，爭(zhēng)奪仍難以回避。
“這意味著，在國(guó)家的推動(dòng)力稍減之后，矛盾還可能會(huì)重新爆發(fā)出來(lái)�！痹搶＜艺J(rèn)為，“現(xiàn)在大家還只是在《方案》基礎(chǔ)上，走一步算一步�！�
10年積怨
《方案》的膠著，只是廣電與電信10余年來(lái)積怨的微小縮影，這早已是業(yè)界共識(shí)。
雙方的矛盾始于上世紀(jì)末，互聯(lián)網(wǎng)興起之初，電信著手將用戶由窄帶撥號(hào)升級(jí)至寬帶，廣電也開(kāi)始鋪設(shè)自己的骨干網(wǎng)，有意趁勢(shì)拓展寬帶市場(chǎng)。
在多年后看來(lái)，當(dāng)年正是中國(guó)三網(wǎng)融合路徑上，最為關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)。在美國(guó)，廣電廠商正是借助同樣的機(jī)遇，進(jìn)入并最終主導(dǎo)了寬帶市場(chǎng)。
當(dāng)時(shí)，兩部門(mén)之間的爭(zhēng)奪迅速擴(kuò)大�！皬�1997年到1998年，廣電和電信到處都在‘武斗’和‘流血’。”一位業(yè)內(nèi)人士回憶說(shuō)。
1998年6月13日，湖南臨湘市電信局一位副局長(zhǎng)率人手持大刀、火槍、鐵棒沖入當(dāng)?shù)貜V電會(huì)議室，沖突中有兩人分別身中7顆和6顆鐵砂，4人受傷嚴(yán)重。此事轟動(dòng)全國(guó)，被稱為“臨湘事件”。
“臨湘事件”并非特例。當(dāng)時(shí)僅在湖南，就有長(zhǎng)沙、株洲、瀏陽(yáng)、臨湘、湘潭、湘鄉(xiāng)、邵陽(yáng)、洞口、衡陽(yáng)、懷化等40多個(gè)縣市出現(xiàn)流血沖突。電信和廣電系統(tǒng)互剪電纜、毀壞設(shè)備乃至數(shù)十人規(guī)模的斗毆等惡性事件發(fā)生。短短數(shù)月間，人員傷亡已超過(guò)100人。
最終，國(guó)務(wù)院于1999年發(fā)布82號(hào)文件，明令禁止兩大行業(yè)相互滲透，要求廣電與電信“互不進(jìn)入”，廣電進(jìn)軍寬帶的夢(mèng)想由此被扼殺于襁褓之中。
此后12年，通信與廣電兩大產(chǎn)業(yè)技術(shù)不斷交融，IPTV、手機(jī)電視等多個(gè)領(lǐng)域不斷出現(xiàn)交叉，但雙方矛盾依然存在，甚至愈演愈烈，無(wú)論管理、牌照、標(biāo)準(zhǔn)或是產(chǎn)業(yè)化，都各行其是，互不買(mǎi)賬。以至于前信產(chǎn)部部長(zhǎng)吳基傳曾在公開(kāi)場(chǎng)合喟嘆部門(mén)利益和行政壁壘其患之烈。
期間，三網(wǎng)融合自1998年提出，此后，連續(xù)被列入國(guó)家“九五”、“十五”、“十一五”計(jì)劃乃至電子信息產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，卻始終無(wú)法真正落實(shí)。
直到2009年5月19日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委通知提出，要求實(shí)現(xiàn)廣電和電信企業(yè)雙向進(jìn)入，推動(dòng)三網(wǎng)融合取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，廣電與電信才重新走向融合。2010年1月，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步明確了三網(wǎng)融合時(shí)間表，要求2010年至2012年重點(diǎn)開(kāi)展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入試點(diǎn)；2013年至2015年，總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合發(fā)展。
兩“虎”相爭(zhēng)
廣電總局科技司司長(zhǎng)王效杰透露，6月18日之前，三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)小組將組織各地申報(bào)工作，并力爭(zhēng)在25日左右確定名單批準(zhǔn)開(kāi)展試點(diǎn)。
業(yè)內(nèi)人士猜測(cè)，已列入廣電總局NGB示范區(qū)一期，且模式受到肯定的杭州、上海、江蘇、北京、廣州、深圳、大連、�？�8個(gè)城市，或?qū)⒊蔀槿W(wǎng)融合首批試點(diǎn)城市的篩選范圍。
“國(guó)家出臺(tái)三網(wǎng)融合新政，旨在新的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，尋求政府管制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的平衡�！蓖顿Y機(jī)構(gòu)人士表示，根據(jù)初步估算，通過(guò)三網(wǎng)融合，未來(lái)3年內(nèi)可帶動(dòng)投資和消費(fèi)7000億元左右，并解決大量就業(yè)問(wèn)題。
問(wèn)題在于，這一出發(fā)點(diǎn)與兩部門(mén)之間的利益爭(zhēng)奪并不完全相符。
“只有一個(gè)市場(chǎng)，只有那么多用戶，你要增長(zhǎng)我就得下滑�！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說(shuō)，在通信行業(yè)日趨飽和，運(yùn)營(yíng)商市場(chǎng)壓力逐年增大的形勢(shì)下，一旦兩個(gè)行業(yè)相互碰撞，自我保護(hù)性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)將不可避免，而且這樣的矛盾大多是爆發(fā)于基層，難以事前防控。
該人士認(rèn)為，如不加以注意，1998年的沖突局面不是不可能重演。
“兩部委現(xiàn)在的注意力仍集中在利益爭(zhēng)奪，而不是防患未然�！币晃粚＜遗e例說(shuō)，從現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，三網(wǎng)融合較成功的城市，一般都是廣電或電信一方較強(qiáng)，一方較弱，從而形成業(yè)務(wù)互補(bǔ)，進(jìn)而催生合作。但在《方案》中，雙方為了保護(hù)自有體系利益，對(duì)試點(diǎn)城市的要求都是當(dāng)?shù)仉娦胚\(yùn)營(yíng)商和廣電企業(yè)都具備較強(qiáng)的實(shí)力，“這樣的試點(diǎn)難以形成合作，更多的情況是兩‘虎’相爭(zhēng)，即使表面合作，底下也會(huì)斗爭(zhēng)頻繁�！�
一個(gè)微妙的細(xì)節(jié)，在4月2日的《方案》第一稿中，廣電提出試點(diǎn)地區(qū)有線電視接入網(wǎng)實(shí)現(xiàn)30M下行帶寬，電信提出城市地區(qū)8M、農(nóng)村地區(qū)2M的下行帶寬。
然而，短短6天之后，工信部聯(lián)合六部委于4月8日發(fā)布105號(hào)文，提出要在3年內(nèi)投資1500億元新增5000萬(wàn)寬帶用戶，到2011年城市用戶接入能力要求平均達(dá)到8M。
于是，在《方案》第二稿中，試點(diǎn)城市的帶寬要求搖身一變，成為廣電提出的寬帶下行100M，電信提出的100M入戶。
“這意味著，兩部門(mén)為了爭(zhēng)奪主動(dòng)權(quán)，開(kāi)始在帶寬數(shù)據(jù)上‘放衛(wèi)星’�！睒I(yè)內(nèi)專家分析說(shuō)，這將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)改造過(guò)程中的成本大幅增加，甚至令目標(biāo)根本無(wú)法完成。
根據(jù)廣電總局此前提出的NGB建設(shè)規(guī)劃，計(jì)劃通過(guò)長(zhǎng)達(dá)10年的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不低于30M的城市帶寬�！�105號(hào)文要求2011年就完成全國(guó)光纖寬帶建設(shè)，除了為IPTV蓄勢(shì)外，另一個(gè)目的也在于將廣電拖入帶寬升級(jí)戰(zhàn)中�！痹搶＜冶硎�。
在這位專家看來(lái)，三網(wǎng)融合已經(jīng)再次成為部委利益的博弈場(chǎng)。
重構(gòu)版圖
“三網(wǎng)要真正融合，必須從管理體制上進(jìn)行調(diào)整�！睒I(yè)內(nèi)專家認(rèn)為。
電信與廣電分立的管理體制，一直是三網(wǎng)融合的問(wèn)題根源：兩大行業(yè)從監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)到產(chǎn)業(yè)鏈，都已經(jīng)建立了相對(duì)獨(dú)立的體系，也分別擁有不同環(huán)節(jié)的牌照許可管理權(quán)限等壟斷資源。但隨著三網(wǎng)融合，電信、廣電的業(yè)務(wù)交叉融合將成大勢(shì)所趨，兩大行業(yè)的資源因此需要重新分配，產(chǎn)業(yè)鏈也會(huì)因市場(chǎng)爭(zhēng)奪而出現(xiàn)利益沖突。
“現(xiàn)在的情況是，電信部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)上占據(jù)優(yōu)勢(shì)，廣電則掌控內(nèi)容話語(yǔ)權(quán)，但這一格局必然改變。”工信部電信研究院專家認(rèn)為，在三網(wǎng)融合格局下，既有的勢(shì)力版圖必然打破重構(gòu)。
在業(yè)界看來(lái)，通過(guò)部委層面的體制變革，將兩部委的管理職能打散重組，甚至融合成為一個(gè)新的大部門(mén)，并將部分文化職能并入文化、新聞出版等部門(mén)，是最徹底的解決辦法。
早在2007年，就有業(yè)內(nèi)人士提出，可在原信產(chǎn)部和廣電總局基礎(chǔ)上成立“信監(jiān)會(huì)”，統(tǒng)籌管理三網(wǎng)融合之后的中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)。在2008年初的大部制改革過(guò)程中，外界也曾猜測(cè)信產(chǎn)部和廣電總局是否會(huì)整合為一，從而在根本上解決兩大體系之間的矛盾沖突。
此外，坊間也曾有傳言，在下一輪的部委職能調(diào)整中，三網(wǎng)融合的監(jiān)管權(quán)將重新劃分，廣電網(wǎng)絡(luò)也將納入到國(guó)資委、工信部管理，內(nèi)容和新媒體的監(jiān)管由廣電總局負(fù)責(zé)，內(nèi)容制作則在制播分離后，由未來(lái)的“大文化部”司職。
不過(guò)，短時(shí)間內(nèi)，這樣的體制變革還是猜測(cè)。
此前，國(guó)務(wù)院提出未來(lái)5年完成三網(wǎng)融合目標(biāo)，在2015年基本形成適度競(jìng)爭(zhēng)的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)格局，基本建立適應(yīng)三網(wǎng)融合的體制和監(jiān)管體系。但這個(gè)目標(biāo)并沒(méi)有明確由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)，以怎樣的形式實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合，如何建立新的體制，并由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)新體制下的監(jiān)管。
“現(xiàn)在，國(guó)家為加快推動(dòng)三網(wǎng)融合，并沒(méi)有對(duì)管理體制進(jìn)行調(diào)整，而是繞過(guò)體制就事論事�！毙袠I(yè)專家表示，這種方式看上去快刀斬亂麻，但并不能從根源上解決問(wèn)題，“只要存在利益爭(zhēng)奪，就會(huì)不斷有新的矛盾出現(xiàn)。再協(xié)調(diào)，也只會(huì)是按下葫蘆浮起瓢，像消防隊(duì)一樣疲于奔命�！�
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