114查號(hào)臺(tái)直面三大尷尬 要公益還是要利潤？
2004/08/03
題記：
曾幾何時(shí)，114查號(hào)臺(tái)在創(chuàng)造良好社會(huì)效益的同時(shí)，也獲得了一定的經(jīng)濟(jì)效益。然而時(shí)過境遷，現(xiàn)在的114查號(hào)臺(tái)面臨更多的是尷尬。無論是主導(dǎo)運(yùn)營商還是非主導(dǎo)運(yùn)營商各有苦衷，行業(yè)監(jiān)管者和相關(guān)學(xué)者也各執(zhí)己見。連日來，本刊記者采訪了數(shù)十位業(yè)界人士，希望從大家的討論中，找到我國114查號(hào)臺(tái)的出路。
尷尬仍在繼續(xù)
記者近日隨機(jī)進(jìn)行的一次調(diào)查顯示，從來沒有使用過114查號(hào)臺(tái)的消費(fèi)者少之又少，114查號(hào)臺(tái)在人們心目中的地位仍然如119、110、120等老幼皆知的特服號(hào)一樣“神圣”。然而同時(shí)，人們對(duì)114查號(hào)臺(tái)的依賴程度相比從前已經(jīng)大打折扣了，由于種種原因，本應(yīng)作為公益性服務(wù)項(xiàng)目的114查號(hào)臺(tái)，近幾年卻因歸屬固網(wǎng)主導(dǎo)運(yùn)營商而引發(fā)出一系列問題。一年前，曾有業(yè)界人士將其形容為“尷尬的114”，時(shí)至今日，這種局面依然沒有改變，尷尬仍然在全國各地繼續(xù)上演。
尷尬之一：114查號(hào)臺(tái)事實(shí)上已具有很強(qiáng)的公益性，現(xiàn)在卻因歸屬固網(wǎng)主導(dǎo)運(yùn)營商而成為盈利機(jī)構(gòu)，由此自然具有競爭性和壟斷性，這和114查號(hào)臺(tái)自身應(yīng)具有的公益性存在很大矛盾。
在我國，114查號(hào)臺(tái)的信息內(nèi)容已具備了事實(shí)上的公共性和壟斷性，這和110、120、119等電話號(hào)碼的性質(zhì)是一樣的。因此114查號(hào)臺(tái)不是一般意義上的信息臺(tái)，而是一個(gè)公共信息平臺(tái)�？梢哉f114查詢服務(wù)從本質(zhì)上是一種公益性服務(wù)，主要具有公共物品的特性。
但電信研究院政策所法律與監(jiān)管研究部副主任續(xù)俊旗認(rèn)為：“114查號(hào)臺(tái)同時(shí)也具有非公共物品特性。”一般公眾電話查號(hào)臺(tái)服務(wù)符合公共物品的兩個(gè)特性——非排他性和非競爭性。所謂非排他性指的是在物品的使用上，不能阻止沒有出錢的人享受它帶來的好處，或者是收取費(fèi)用的交易成本太高，這通常是由物品外部性引起的搭便車行為；而非競爭性是從稀缺性角度理解的，指的是在使用中，不存在因別人對(duì)它的消費(fèi)而減少了其他人消費(fèi)這一產(chǎn)品的機(jī)會(huì)，非公共物品就是利用114這個(gè)公共信息資源從事的一些商業(yè)性服務(wù)，比如商業(yè)性廣告收費(fèi)業(yè)務(wù)等。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共物品形態(tài)的理論分析，公眾電話查詢服務(wù)應(yīng)該由政府承擔(dān)，以保障能向所有的人提供服務(wù)。但因?yàn)?14查號(hào)臺(tái)還具有非公平物品性質(zhì)，也可以由私人主體來實(shí)施。因此在114臺(tái)查號(hào)服務(wù)供給上，需要政府的參與和特殊管理，但是這并不意味著必須由政府來提供。
時(shí)至今日，我們還是要強(qiáng)調(diào)114查號(hào)臺(tái)具有的很強(qiáng)的公益性，它一旦歸屬某一方，則自身原有的公益性就相應(yīng)地改變了，占主導(dǎo)地位的運(yùn)營商自然會(huì)從自身利益和市場競爭的需要出發(fā)而非公益性服務(wù)的角度出發(fā)來經(jīng)營114查號(hào)臺(tái)，由此便很容易形成不正當(dāng)競爭并淡化查號(hào)臺(tái)的責(zé)任和義務(wù)。這是114查號(hào)臺(tái)面臨的首要尷尬，即114查號(hào)臺(tái)現(xiàn)有的功能和自身應(yīng)具有的公益性特征已背道而馳。
尷尬之二：114查號(hào)臺(tái)本應(yīng)為用戶提供一站式的簡便服務(wù)，但由于主導(dǎo)運(yùn)營商并不提供非主導(dǎo)固網(wǎng)運(yùn)營商的電話號(hào)碼，致使用戶有時(shí)不得不要同時(shí)記住中國電信、中國網(wǎng)通和中國鐵通3家運(yùn)營商的查號(hào)臺(tái)號(hào)碼，簡便的114查號(hào)臺(tái)用起來卻麻煩多多。
存在這個(gè)尷尬是必然的。我國的114查號(hào)臺(tái)業(yè)務(wù)過去很長一段時(shí)間由當(dāng)時(shí)的中國電信獨(dú)家經(jīng)營。然而隨著第二次電信體制改革的推行，為在一定程度上解決固網(wǎng)電話領(lǐng)域的壟斷，原中國電信被南北“攔腰截?cái)唷�，原中國電信�?dú)家經(jīng)營全國固定電話網(wǎng)的現(xiàn)狀被徹底打破。目前在我國固定電話業(yè)務(wù)市場，形成了中國電信、中國網(wǎng)通、中國鐵通3家運(yùn)營商為主的經(jīng)營固定電話的新局面(中國聯(lián)通只在幾個(gè)城市擁有微不足道的固定電話用戶)。原有的一個(gè)統(tǒng)一的固定電話網(wǎng)被3個(gè)各自獨(dú)立的固定電話網(wǎng)所取代，而114隨著電信體制的改革，理所當(dāng)然地留在了主導(dǎo)運(yùn)營商一方，即南方留在了中國電信，北方留在了中國網(wǎng)通集團(tuán)所屬的通信公司。而非主導(dǎo)運(yùn)營商，如中國鐵通，為解決其客戶電話的查詢問題，部分城市也開通了自己的查號(hào)臺(tái)，如上海鐵通開辟了查號(hào)臺(tái)51225114。
這樣，對(duì)于需要查電話號(hào)碼的用戶來說，由于根本無法預(yù)先知曉待查單位安裝的是哪家公司的固定電話，就只好同時(shí)記住3家固網(wǎng)運(yùn)營商的查號(hào)臺(tái)號(hào)碼，于是自然出現(xiàn)這樣的尷尬局面：欲查詢一個(gè)固定電話號(hào)碼，就要有撥打3個(gè)左右查號(hào)臺(tái)號(hào)碼的心理準(zhǔn)備。正是這種分別提供的體制造成了查號(hào)服務(wù)的效率低下，服務(wù)質(zhì)量難以保障。本應(yīng)為消費(fèi)者提供一站式便捷服務(wù)的114查號(hào)臺(tái)今非昔比，引起部分消費(fèi)者的不滿，這對(duì)于主導(dǎo)運(yùn)營商提高114的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益顯然是不利的。
尷尬之三：114查號(hào)臺(tái)因具有壟斷性而引發(fā)一些社會(huì)問題。比如近期，兩家開鎖公司狀告114查號(hào)臺(tái)及7家單位壟斷，盡管以敗訴告終，但影射出的社會(huì)問題卻引人深思。
翻開2004年3月11日的《北京晨報(bào) 》，可以看到這樣一則消息：2004年3月10日下午，兩家開鎖公司狀告114查號(hào)臺(tái)及7家單位壟斷糾紛一案在市一中院開庭。原告在訴狀中稱，從2003年3月起，被告——5家開鎖公司與一家網(wǎng)絡(luò)通信公司以及另一家科技有限公司分別簽訂了一份《合作協(xié)議書》，“合同與協(xié)議”約定由這兩家公司向5家開鎖公司提供“一號(hào)通熱線96096600”服務(wù)，并收取每年6～18萬元服務(wù)費(fèi)不等。原告在訴訟中稱，在合同簽訂之后，“114”接線員在接到開鎖需求的模糊信息時(shí)，將顧客全部帶入96096600，從而造成了掌管熱線的5家開鎖公司生意紅火，而其他企業(yè)經(jīng)營萎縮，導(dǎo)致不平等競爭。對(duì)此，原告代理律師吳寧表示：“作為一個(gè)熱線號(hào)碼，本身并非壟斷，但在被告之間的合同中確有壟斷條款，如‘模糊信息全部進(jìn)入96096600這條熱線’，百姓只要有開鎖需求，往往都會(huì)想到用114查詢開鎖公司，而歸于此類性質(zhì)的信息全部指向一個(gè)熱線就會(huì)造成壟斷。”對(duì)此，被告則回應(yīng)道：提供報(bào)號(hào)服務(wù)并非壟斷。114查號(hào)臺(tái)還委托律師劉興亞表示，114查號(hào)臺(tái)只提供對(duì)大眾的報(bào)號(hào)服務(wù)，至于一個(gè)號(hào)碼是哪幾家公司在操作，114無法監(jiān)管；另外，114也無法控制用戶的選擇權(quán)。而且因?yàn)槟壳皣覍?duì)于“壟斷”還沒有明確的法律條文，114又只是一個(gè)信息渠道，其行為并不構(gòu)成壟斷。
該訴訟案的最后結(jié)果是原告敗訴。原告雖然敗訴，但如果市場中沒有出現(xiàn)不公平競爭，又豈會(huì)出現(xiàn)此類糾紛？雖然目前我國對(duì)于“壟斷”還沒有明確的法律條文來說明和解釋，但是市場的良性健康發(fā)展，卻要求競爭的公平公正公開，一旦誰違規(guī)，就會(huì)引起其他競爭者的反對(duì)。如果114查號(hào)臺(tái)一味地搞這種“暗箱操作”，勢(shì)必就會(huì)帶來不公平競爭，也為市場的扭曲發(fā)展提供了存在的“溫床”，而這非常不利于市場良性競爭機(jī)制的形成。114問題好比互聯(lián)互通問題，兩者其實(shí)都是世界性的難題，如果我國真能尋找到解決114問題的途徑，對(duì)于互聯(lián)互通問題的解決必定啟發(fā)不少。
運(yùn)營商各有苦衷
用戶資料是運(yùn)營商手中的商業(yè)機(jī)密，很難設(shè)想非主導(dǎo)運(yùn)營商今天從主導(dǎo)運(yùn)營商手中將用戶挖過來，第二天就會(huì)通過提供114查詢資料主動(dòng)將這個(gè)用戶變動(dòng)的消息告訴主導(dǎo)運(yùn)營商。
114查號(hào)臺(tái)屬于國有資產(chǎn)，為什么只能放在主導(dǎo)運(yùn)營商那里？為什么非主導(dǎo)運(yùn)營商必須向主導(dǎo)運(yùn)營商繳納一定的服務(wù)費(fèi)？各大運(yùn)營商應(yīng)該在監(jiān)管部門的組織下公布各自的查號(hào)臺(tái)。
不管是主導(dǎo)運(yùn)營商還是非主導(dǎo)運(yùn)營商，作為電信運(yùn)營企業(yè)應(yīng)該以滿足消費(fèi)者的需求為自己的經(jīng)營目標(biāo)。
“有人說是主導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)的壟斷導(dǎo)致了114查號(hào)臺(tái)不好用，我認(rèn)為，這是市場競爭的需要！”
中國通信業(yè)近10年的飛速發(fā)展，使電話成為生活水平不斷提高的普通消費(fèi)者日常溝通的主要工具。而隨著電信業(yè)的改革重組，當(dāng)消費(fèi)者最終有了選擇哪家運(yùn)營商安裝電話的權(quán)力之后，又不得不面對(duì)在婦孺皆知的114查號(hào)臺(tái)查不到非主導(dǎo)運(yùn)營商電話號(hào)碼的尷尬問題。有人說，這種不正�，F(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)際上是主導(dǎo)運(yùn)營商與非主導(dǎo)運(yùn)營商市場競合關(guān)系的一個(gè)縮影。國家為了打破壟斷將中國通信業(yè)拆分重組，一方面引入了競爭機(jī)制，消費(fèi)者從中受益；另一方面也產(chǎn)生了一些新問題，114查號(hào)臺(tái)問題就是其中之一。
顯然，矛盾是無處不在的�，F(xiàn)在我們最關(guān)心的問題是114查號(hào)臺(tái)的經(jīng)營情況到底怎樣？目前遇到的主要困難是什么？現(xiàn)在這種狀況可不可以使其繼續(xù)生存？經(jīng)多方調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)同處于主導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)的地位，由于經(jīng)營水平和所處地域的不同，114查號(hào)臺(tái)的“命運(yùn)”也不盡相同。
問題一、114查號(hào)臺(tái)是否盈利，收支情況如何？
甲公司：一般來講，114查號(hào)臺(tái)應(yīng)該是盈利的，因?yàn)?14號(hào)碼查詢實(shí)行的是有償服務(wù)，每分鐘每次按市話收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，故每次號(hào)碼查詢最低收取0.20元。以某中等城市為例，該市電話用戶有50余萬戶，每天發(fā)生用戶查詢量3萬多次，按每次0.20元計(jì)算，可收入約6000元。該市共設(shè)114查號(hào)臺(tái)24位臺(tái)席，有員工43人，每月114查詢收入近18萬元，扣除人員開支、設(shè)備維護(hù)費(fèi)用等，應(yīng)有一定的盈利。當(dāng)然，要保證114查號(hào)臺(tái)的服務(wù)需要運(yùn)營商大量的設(shè)備和人力投入。仍以該市為例，整個(gè)114查詢系統(tǒng)的設(shè)備投入近百萬元，每班次設(shè)20人24小時(shí)晝夜轉(zhuǎn)流值班，并有專人負(fù)責(zé)設(shè)備的維護(hù)。由于話務(wù)員每天不停地進(jìn)行鍵盤選擇、提取號(hào)碼，鍵盤的消耗量也很大，平均每六七個(gè)月就需要更換一次鍵盤。該局還必須設(shè)幾個(gè)專門人員負(fù)責(zé)向號(hào)碼庫及時(shí)輸入和更新號(hào)碼變動(dòng)信息，因?yàn)槊刻煨掳惭b、遷移的電話等都會(huì)引起用戶號(hào)碼原始資料的變動(dòng)，這些資料的變動(dòng)如不及時(shí)輸入數(shù)據(jù)庫，將會(huì)影響號(hào)碼查詢的準(zhǔn)確。
乙公司：不贏利。但所創(chuàng)造的社會(huì)效益是非常大的，在當(dāng)今社會(huì)，114實(shí)際上起到了城市“語音名片”的作用，外地人對(duì)一個(gè)城市的第一印象，往往就是從114查號(hào)臺(tái)開始的。
問題二、當(dāng)前114經(jīng)營服務(wù)中最大的困難、影響號(hào)碼查詢準(zhǔn)確的最大難題是什么？
甲公司：1.用戶單位名稱、機(jī)構(gòu)變動(dòng)不及時(shí)向114查號(hào)臺(tái)通報(bào)，導(dǎo)致用戶查詢新機(jī)構(gòu)電話號(hào)碼時(shí)查不到，引起用戶的不滿；2.中國人重名重姓太多，街道住址不規(guī)范，給用戶造成不便；3.在電信改革分拆之前的114查號(hào)臺(tái)獨(dú)家服務(wù)時(shí)期，各地幾乎每年都有相當(dāng)一些114協(xié)助企業(yè)達(dá)成供求關(guān)系、幫助離散親人團(tuán)聚、救死扶傷、助人為樂的事跡，114查號(hào)臺(tái)的歷史功績應(yīng)該客觀公正地承認(rèn)的，然而坦率地說，正是由于電信分拆之后不同運(yùn)營商掌握各自的客戶資料并互相封鎖，才造成了目前這種114查不到其他運(yùn)營商用戶號(hào)碼的尷尬局面。
乙公司：目前用戶的需求量大，114查號(hào)臺(tái)的“延伸服務(wù)”和“增值服務(wù)”發(fā)展空間巨大，而同時(shí)114查號(hào)臺(tái)的號(hào)碼資源存在不全不準(zhǔn)的嚴(yán)重問題。由于城市變化加快，每天都會(huì)出現(xiàn)許多新公司、新單位，也會(huì)有許多老單位搬遷、改換招牌，用戶如果不主動(dòng)辦理更改手續(xù)，這就造成電話數(shù)據(jù)庫名不符實(shí)的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了用戶的需求。
接著，甲乙兩家主導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)的員工面對(duì)記者“是不是主導(dǎo)運(yùn)營商的壟斷導(dǎo)致了114不好用”這樣犀利的提問，乙公司的那位工作人員直言不諱：“作為主導(dǎo)運(yùn)營商，我認(rèn)為這是市場競爭的需要�！倍坠镜膯T工卻不無擔(dān)心地告訴記者：“近期有關(guān)上級(jí)主管部門要求由當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)運(yùn)營商牽頭、其他運(yùn)營商主動(dòng)將自己的用戶號(hào)碼提供給主導(dǎo)運(yùn)營商，以滿足社會(huì)通過114一個(gè)窗口查詢所有運(yùn)營商號(hào)碼的需要。此種要求能否得到認(rèn)真貫徹值得懷疑。用戶資料是運(yùn)營商手中的商業(yè)機(jī)密，很難設(shè)想非主導(dǎo)運(yùn)營商今天從主導(dǎo)運(yùn)營商手中將用戶挖過來，第二天就會(huì)通過提供114查詢資料主動(dòng)將這個(gè)用戶變動(dòng)的消息告訴主導(dǎo)運(yùn)營商。據(jù)了解，上級(jí)有關(guān)部門要求從7月1日起非主導(dǎo)運(yùn)營商向主導(dǎo)運(yùn)營商提供資料，時(shí)至今日，一家非主導(dǎo)運(yùn)營商僅提供了約50戶用戶資料，不足其全部用戶的1/10；而另一家運(yùn)營商近5萬的用戶至今一個(gè)用戶資料也未向主導(dǎo)運(yùn)營商提供。”
那么，面對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營商114查號(hào)臺(tái)目前所遭遇的尷尬局面，非主導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)又是怎樣看待的呢？某省移動(dòng)公司的一位員工在接受記者采訪時(shí)說：“114查號(hào)臺(tái)不僅是反映電信企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的一個(gè)窗口，也是一個(gè)城市文明服務(wù)程度的縮影。能夠把曾經(jīng)失去聯(lián)絡(luò)的人又拴在一起，也可以幫用戶尋找到一些陌生的想去的地方，方便自不待言。而在當(dāng)前六大運(yùn)營商的競爭格局下，要想建立全社會(huì)的查號(hào)臺(tái)來滿足人們的需求，需要監(jiān)管部門出面牽頭并進(jìn)一步整合，盡快拿出辦法，切實(shí)解決這一問題。各大運(yùn)營商應(yīng)該在監(jiān)管部門的組織下公布各自的查號(hào)臺(tái)，這樣既可以避免客戶資源的泄露，又解決了人們查號(hào)的煩惱。當(dāng)然這里面還有一個(gè)不容忽視的問題，查詢移動(dòng)電話號(hào)碼，涉及到個(gè)人是否自愿公開的問題，既要保持用戶權(quán)利不受侵害，又能給用戶帶來方便，這樣才能使查號(hào)服務(wù)得到社會(huì)群眾的普遍歡迎和認(rèn)可。”
勿庸諱言，從114查號(hào)臺(tái)設(shè)立的那天起，它的自身定位就是一個(gè)公益性的服務(wù)項(xiàng)目。在中國通信行業(yè)改革重組之前的很長一段時(shí)間，114查號(hào)臺(tái)的確為廣大用戶帶來了極大的方便，隨著幾家運(yùn)營公司成立，而隨著企業(yè)間的競爭不斷加劇，114查號(hào)臺(tái)作為一項(xiàng)公益性項(xiàng)目的功能明顯地相應(yīng)地受到了影響。
以某省為例，目前114查號(hào)臺(tái)屬于當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)運(yùn)營企業(yè)——該省通信公司，據(jù)了解，在2003年以前，通過114查號(hào)臺(tái)查電信、鐵通的電話號(hào)碼基本上不可能，而在2003年后，政府通過加大對(duì)電信行業(yè)的監(jiān)管，基本上此問題得到了解決。解決的方法是：電信、鐵通向網(wǎng)通繳納一定的服務(wù)費(fèi)，網(wǎng)通將電信、鐵通的一些號(hào)碼放到114平臺(tái)上。
雖然該省的政府部門通過這種方法暫時(shí)解決了消費(fèi)者查不到非主導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)電話號(hào)碼問題，但“這種解決方式的合理性，還需進(jìn)一步商榷”。該省電信公司的一位員工說：“原因有兩點(diǎn)：114屬于國有資產(chǎn)，為什么只能放到主導(dǎo)運(yùn)營商那里？為什么非主導(dǎo)運(yùn)營商必須向主導(dǎo)運(yùn)營商繳納一定的服務(wù)費(fèi)？這顯然涉及到114的產(chǎn)權(quán)問題。114之所以歸主導(dǎo)運(yùn)營商，可能是主導(dǎo)運(yùn)營商繼承了原來郵電局大部分資產(chǎn)的原因吧。但這幾個(gè)非主導(dǎo)運(yùn)營商也都屬于國有企業(yè)，114就這樣歸屬到主導(dǎo)運(yùn)營商那里，相對(duì)以后幾個(gè)國有企業(yè)之間的市場行為，對(duì)非主導(dǎo)運(yùn)營商顯然是不公平的。”
他還直言：“將114查號(hào)臺(tái)歸屬主導(dǎo)運(yùn)營商是不合理的。事實(shí)上，今年以來，關(guān)于114、120等公益性短號(hào)碼的問題，在社會(huì)上的負(fù)面反應(yīng)比較大。類似于114的公益性短號(hào)碼，非常有必要由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)，這樣相對(duì)比較公平。目前114查號(hào)臺(tái)只服務(wù)于固定電話，對(duì)移動(dòng)公司、聯(lián)通公司這些主要經(jīng)營移動(dòng)電話業(yè)務(wù)的運(yùn)營商影響不大。但隨著技術(shù)的發(fā)展、市場競爭的日趨激烈、電信市場對(duì)外開放的影響，涉及到此問題的企業(yè)會(huì)越來越多，問題暴露得也會(huì)越來越突出，希望政府監(jiān)管部門能及時(shí)采取有力措施加以解決。”
一位不愿意透露姓名的某省非主導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)的負(fù)責(zé)人對(duì)記者說：“非主導(dǎo)運(yùn)營商在角逐市場、發(fā)展自身規(guī)模與實(shí)力的過程中，經(jīng)常受到主導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)或明或暗的排擠或打壓。相對(duì)來講，在114查號(hào)臺(tái)查不到非主導(dǎo)運(yùn)營商的電話號(hào)碼還不算是嚴(yán)重事件。但不管是主導(dǎo)運(yùn)營商還是非主導(dǎo)運(yùn)營商，作為電信運(yùn)營企業(yè)應(yīng)該以滿足消費(fèi)者的需求為自己的經(jīng)營目標(biāo)。雖然有些地市主導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)已經(jīng)為非主導(dǎo)電信運(yùn)營商開放了代查業(yè)務(wù),但是主導(dǎo)運(yùn)營商不積極、不主動(dòng)、不及時(shí)注冊(cè)查號(hào)，致使用戶常常遇到查不到、查不準(zhǔn)的難題，白花了冤枉錢，引起用戶強(qiáng)烈不滿，造成大量用戶投訴，我們非常希望這種情況能夠盡快得到改善。希望監(jiān)管部門切實(shí)做好監(jiān)督管理工作，協(xié)調(diào)好各家運(yùn)營企業(yè)盡快解決114代查問題，并且規(guī)范114代查流程，為消費(fèi)者提供最好的服務(wù)。同時(shí)加大監(jiān)管力度，在非主導(dǎo)運(yùn)營商要求的情況下，114查號(hào)臺(tái)應(yīng)當(dāng)及時(shí)接入，使非主導(dǎo)運(yùn)營商能與社會(huì)其他單位享受平等待遇�！�
114查號(hào)臺(tái)出路何在？
“逢山開道，遇水搭橋”。
既然114查號(hào)臺(tái)存在種種問題，那么只要找到癥結(jié)并對(duì)癥下藥，就可以找到合適的解決途徑。114查詢臺(tái)目前仍由主導(dǎo)運(yùn)營商經(jīng)營，這是原有郵電體制下形成的產(chǎn)物，而電信體制改革后，電信市場主體多元化，競爭加劇，各個(gè)基礎(chǔ)電信運(yùn)營商都擁有自己的網(wǎng)絡(luò)和直接服務(wù)的用戶群，加上相應(yīng)的法律法規(guī)不健全、不完善，導(dǎo)致了電話號(hào)碼查詢業(yè)務(wù)發(fā)展陷入因不能適應(yīng)現(xiàn)有形勢(shì)需要而產(chǎn)生一系列問題的窘境。由此，解決114查號(hào)臺(tái)的問題可分別通過健全法制法規(guī)、重新設(shè)定其經(jīng)營方式和歸屬性來實(shí)現(xiàn)。到目前為止，業(yè)內(nèi)人士已提出不止一條的解決方案。
方案一：開放運(yùn)營商的查號(hào)服務(wù)市場，由運(yùn)營商經(jīng)營各自的查號(hào)臺(tái)。
如果開放查號(hào)服務(wù)市場，允許運(yùn)營商經(jīng)營自身的查號(hào)臺(tái)，那么一定程度上將可能促使查號(hào)服務(wù)市場的成長，尤其在激活基于查號(hào)服務(wù)的增值業(yè)務(wù)上。但是如果采取這種方式，目前出現(xiàn)的問題仍將繼續(xù)存在，因?yàn)槟壳爸挥挟?dāng)?shù)刂鲗?dǎo)運(yùn)營商114查號(hào)臺(tái)的知名度和品牌影響力最大，由此可能會(huì)導(dǎo)致不公平競爭，即非主導(dǎo)運(yùn)營商的查號(hào)臺(tái)容易被主導(dǎo)運(yùn)營商114擠壓而發(fā)展不起來。即使其他的查號(hào)臺(tái)發(fā)展起來了，市場上存在多個(gè)查號(hào)臺(tái)號(hào)碼，如果相互之間不能互聯(lián)互通，那么給廣大用戶帶來的是更大的不便。這又將削弱查號(hào)服務(wù)在公眾中的影響力，也不利于整個(gè)查號(hào)服務(wù)市場的發(fā)展。因此，記者認(rèn)為，在中國的當(dāng)前形勢(shì)下不宜采用這種方案。
方案二：統(tǒng)一由114提供號(hào)碼查詢服務(wù)，可通過主導(dǎo)運(yùn)營商為非主導(dǎo)運(yùn)營商代查的形式實(shí)現(xiàn)，同時(shí)鋪以政府的嚴(yán)格監(jiān)管。
對(duì)于現(xiàn)在的中國來說，這個(gè)方案具有一定的參考意義。某地市非主導(dǎo)運(yùn)營公司的一位負(fù)責(zé)人就建議：“各運(yùn)營企業(yè)應(yīng)本著互惠互利的原則，以全心全意為消費(fèi)者服務(wù)為宗旨，開放并規(guī)范114代查業(yè)務(wù)。”
這種方案將帶來兩個(gè)問題：首先，管理114的電信企業(yè)會(huì)努力利用信息資源進(jìn)行經(jīng)營，追求利潤最大化，從而造成信息壟斷，排擠那些沒有交錢或者交錢很少的企業(yè)，而事實(shí)上此類事情已經(jīng)發(fā)生過了；其次，很容易在不同的電信企業(yè)之間造成不平等競爭。擁有114查號(hào)臺(tái)的電信企業(yè)可能會(huì)悄悄封殺同行的重要信息，從而形成不正當(dāng)競爭。
因此要實(shí)行這種方案，政府需要采取強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，制定有關(guān)政策。對(duì)此，續(xù)俊旗提出了中肯的建議，他認(rèn)為，政府應(yīng)制定如下政策:
1.強(qiáng)制要求當(dāng)?shù)毓潭ňW(wǎng)主導(dǎo)運(yùn)營商為非主導(dǎo)運(yùn)營商提供114代查服務(wù)；
2.各運(yùn)營企業(yè)利用自行設(shè)立的查號(hào)臺(tái)和號(hào)碼(如96114及企業(yè)的客服號(hào)碼等)所提供的號(hào)碼查詢服務(wù)應(yīng)逐步取消并平穩(wěn)過渡到114統(tǒng)一查號(hào)服務(wù)，在此過程中，應(yīng)解決好向用戶的解釋工作；
3.強(qiáng)化對(duì)于不配合、各自為政企業(yè)的監(jiān)管措施；
4.采用嚴(yán)格措施限制主導(dǎo)運(yùn)營商的濫用優(yōu)勢(shì)地位行為。
另外，來自貴州省通信管理局的一位負(fù)責(zé)人也認(rèn)為需要通過法制來規(guī)范查號(hào)服務(wù)市場，關(guān)鍵還是要建立健全相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章，以方便消費(fèi)者查詢和便于經(jīng)營為原則，明確查詢號(hào)碼經(jīng)營主體和經(jīng)營方式、服務(wù)范圍以及基礎(chǔ)運(yùn)營商的職責(zé)等。
因此，強(qiáng)有力的監(jiān)管手段將是這種方案成功實(shí)施的必要條件。現(xiàn)在，信產(chǎn)部已經(jīng)開始意識(shí)到這個(gè)問題的重要性，已開始著手下文治理。河北省通信管理局相關(guān)人士就透露：“日前信息產(chǎn)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)114號(hào)碼代查服務(wù)工作的通知》，管局正按要求加大協(xié)調(diào)力度，爭取盡快解決114查號(hào)臺(tái)的相關(guān)問題�！�
方案三：設(shè)立一個(gè)公共查號(hào)臺(tái)，由獨(dú)立的第三方來經(jīng)營
關(guān)于此方案，一部分人持否定意見。安徽省通信管理局相關(guān)人士在接受記者采訪時(shí)說：“114查號(hào)臺(tái)問題事關(guān)消費(fèi)者的權(quán)益和一個(gè)城市對(duì)外開放度問題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)理應(yīng)加強(qiáng)管理和指導(dǎo)，應(yīng)有明確的態(tài)度。114查號(hào)臺(tái)在目前的標(biāo)準(zhǔn)和體制下，不宜由第三方來經(jīng)營，這樣解決不了現(xiàn)存問題，還會(huì)引發(fā)新的問題。當(dāng)然如果國家非要堅(jiān)持由第三方經(jīng)營，就必須提早制訂新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而且關(guān)鍵是要處理好各運(yùn)營公司用戶數(shù)據(jù)庫的管理及共享問題。個(gè)人認(rèn)為，114查詢還應(yīng)由主導(dǎo)運(yùn)營商提供，其他運(yùn)營商應(yīng)向其支付合理費(fèi)用并提供相關(guān)材料。當(dāng)然不可否認(rèn)，主導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)提供114查詢服務(wù)仍是一種義務(wù)�！�
河北省通信管理局一位工作人員也同意安徽管局相關(guān)人士的意見，他說：“由第三方來經(jīng)營114查號(hào)臺(tái)，存在很多問題，例如設(shè)備、場地、資金來源、人員管理等問題。由第三方來經(jīng)營又會(huì)形成新的壟斷(如收費(fèi)價(jià)格由誰確定)，所以由第三方來經(jīng)營114查詢臺(tái)的方式在河北省實(shí)行的可能性不大。”
也有人持肯定意見。某地市非主導(dǎo)運(yùn)營公司的一位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，在條件成熟的情況下，可由監(jiān)管部門統(tǒng)一設(shè)置114查號(hào)臺(tái)，委托一家運(yùn)營商開發(fā)維護(hù)，有條件的運(yùn)營企業(yè)都可以參加，同時(shí)監(jiān)管部門利用技術(shù)條件加強(qiáng)監(jiān)控。由此成立全國統(tǒng)一的114查號(hào)臺(tái)，將其定位為一個(gè)中立機(jī)構(gòu)，各大通信運(yùn)營商查詢費(fèi)用按每年2元/號(hào)收取。(據(jù)其調(diào)查，用戶注冊(cè)114代查業(yè)務(wù)，使用的幾率并不是很大，主導(dǎo)運(yùn)營商收先取非主導(dǎo)電信運(yùn)營商每月2.5元/號(hào)的查詢費(fèi)用不太科學(xué)和合理)。
記者則贊同續(xù)俊旗的觀點(diǎn)，即從目前情況來看，整合現(xiàn)有資源，成立一個(gè)獨(dú)立于各家運(yùn)營商之外的公共查號(hào)臺(tái)，是解決問題的最終出路。從長遠(yuǎn)來看，114問題要解決，仍需要改變現(xiàn)有的屬性，把114查號(hào)臺(tái)從附屬于主導(dǎo)運(yùn)營商變成自己養(yǎng)活自己。但這個(gè)過程的最大問題是查號(hào)臺(tái)的經(jīng)費(fèi)問題，然而隨著中國加入WTO，電信市場逐步放開，建立普遍服務(wù)基金時(shí)機(jī)已日趨成熟，基金應(yīng)成為查號(hào)臺(tái)的主要支撐。另外，查號(hào)臺(tái)自身也應(yīng)發(fā)掘潛力，增加各種信息服務(wù)內(nèi)容，盡早從一個(gè)單純的客戶服務(wù)平臺(tái)轉(zhuǎn)型成全方位的內(nèi)容服務(wù)商。
當(dāng)然，由獨(dú)立的第三方來經(jīng)營114查號(hào)臺(tái)還應(yīng)考慮如下問題：
1.獨(dú)立第三方的選擇，對(duì)此，貴州省通信管理局一位負(fù)責(zé)人就建議通過市場來運(yùn)作，如通過競標(biāo)方式確定經(jīng)營主體；2.經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)，比如普遍服務(wù)的可行性問題；3.如何保障收費(fèi)性應(yīng)用不會(huì)對(duì)公眾電話查詢服務(wù)造成負(fù)面影響，同時(shí)防止濫用優(yōu)勢(shì)地位的行為，可以考慮限制114經(jīng)營者締結(jié)合同等方式加以限制等。
方案四：114查號(hào)臺(tái)應(yīng)是非盈利公眾信息機(jī)構(gòu)，由政府來補(bǔ)貼和管理
對(duì)于114查號(hào)臺(tái)的問題，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴與法律事務(wù)部主任王前虎日前在接受《通信世界》周刊獨(dú)家采訪時(shí)則說：“目前，中消協(xié)還沒有受理過消費(fèi)者關(guān)于114查號(hào)臺(tái)的投訴，大家查不到相應(yīng)的電話就會(huì)自然認(rèn)為某個(gè)電話沒有在114查號(hào)臺(tái)那里登記，這顯然是由于經(jīng)營者和消費(fèi)者的信息不對(duì)稱造成的。但并不是說沒有消費(fèi)者的投訴就不存在問題。114查號(hào)臺(tái)作為公眾信息臺(tái)，應(yīng)客觀、公正、真實(shí)、方便地為消費(fèi)者提供‘普遍社會(huì)性’和全面到位的服務(wù)。但由于電信拆分重組，現(xiàn)在全國的消費(fèi)者都不能在114查號(hào)臺(tái)這里實(shí)現(xiàn)信息共享，實(shí)際上是‘職責(zé)不到位’的表現(xiàn)�！�
王前虎進(jìn)一步提出了建議：將公眾號(hào)碼和商業(yè)號(hào)碼嚴(yán)格區(qū)分開來，114查號(hào)臺(tái)應(yīng)作為非盈利公眾信息機(jī)構(gòu)而非經(jīng)營機(jī)構(gòu)，需要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)，因此可以在政府的協(xié)調(diào)和管理下建立面向社會(huì)的公眾信息機(jī)構(gòu)來管理114查號(hào)服務(wù)，并盡快使之步入健康的、可持續(xù)發(fā)展的軌道；另外在必要的情況下，政府可給予這一類機(jī)構(gòu)相應(yīng)的補(bǔ)貼。
記者認(rèn)為，此種方案在當(dāng)前的可行性不是很大，但在將來也是有一定的可能性。因?yàn)檫@涉及到政府的財(cái)政預(yù)算和支出問題，而且這樣做的成本將會(huì)很大，收益又不會(huì)在短期內(nèi)看到，這對(duì)于政府而言無疑是一種新的負(fù)擔(dān)。因此，如果114查號(hào)臺(tái)的問題還沒有到達(dá)相當(dāng)嚴(yán)重的程度，估計(jì)政府會(huì)采取保守的策略，而不會(huì)給自己增加這樣一個(gè)新的“包袱”。
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