王凱 2008/06/11

　　VoIP作為一項(xiàng)新興的電信業(yè)務(wù)，其本身的發(fā)展不可避免地具有階段性，各國(guó)政府制定階段性政策是符合VoIP市場(chǎng)發(fā)展要求的。美國(guó)也不例外。
　　從目前的發(fā)展情況看，美國(guó)對(duì)基于VoIP技術(shù)的寬帶電話等業(yè)務(wù)如何進(jìn)行監(jiān)管的最佳政策還在繼續(xù)深入討論之中�？傮w看來(lái)，美國(guó)目前著手解決的問(wèn)題包括VoIP的執(zhí)法監(jiān)聽(tīng)、緊急特服等問(wèn)題，以促進(jìn)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，保護(hù)公眾利益和保障國(guó)家安全。
一、美國(guó)VoIP監(jiān)管政策的新進(jìn)展
　　美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）對(duì)VoIP的管制初哀是從消費(fèi)者利益的角度出發(fā)創(chuàng)造一種鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的環(huán)境，堅(jiān)持先發(fā)展后管制。目前FCC已經(jīng)把諸如即時(shí)信息服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)游戲等PC2PC的VoIP電話業(yè)務(wù)定義為信息業(yè)務(wù)而不受管制，把與PSTN互聯(lián)的VoIP電話業(yè)務(wù)劃歸為電信業(yè)務(wù)而受到管制，而對(duì)于起始呼叫是IP終端、傳輸是IP或PSTN、終止是PSTN，以及起始呼叫是PSTN、傳輸是PSTN或IP、終止是IP終端形式的VoIP電話業(yè)務(wù)，F(xiàn)CC還沒(méi)有做出相應(yīng)的定論，這也是管制中的難點(diǎn)。
　　時(shí)至今日，F(xiàn)CC已于2005年6月3日、9月23日分別頒布了《互聯(lián)的VoIP提供商必須提供E911服務(wù)》和《對(duì)寬帶接入和寬帶服務(wù)執(zhí)行CALEA的第一份規(guī)則公告以及進(jìn)一步的規(guī)則制定通告》，并于2006年5月12日、6月27日公開(kāi)發(fā)布了《對(duì)寬帶接入和寬帶服務(wù)執(zhí)行CALEA的第二份規(guī)則公告以及規(guī)則制定通告》和《FCC更新評(píng)定對(duì)聯(lián)邦普遍服務(wù)基金貢獻(xiàn)的方法的規(guī)則公告以及規(guī)則制定通告》。這也就意味著與PSTN互連的VoIP服務(wù)提供商現(xiàn)在必須提供緊急呼叫服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)聽(tīng)服務(wù)，而使用此種VoIP服務(wù)的消費(fèi)者要繳納稅款以補(bǔ)充普遍服務(wù)基金。但是有關(guān)VoIP的號(hào)碼分配、互聯(lián)互通以及資費(fèi)結(jié)算目前還沒(méi)有正式的規(guī)定。
二、監(jiān)管熱點(diǎn)問(wèn)題的討論和進(jìn)展
1.緊急呼叫——911/E911
　　關(guān)于FCC對(duì)互連的VoIP服務(wù)提供商的緊急呼叫管制的要求有以下幾個(gè)方面：
　　（1）所有的互連VoIP提供商（interconnected VoIP providers）必須自動(dòng)為用戶提供911服務(wù)，并且把911服務(wù)作為一種標(biāo)準(zhǔn)的、強(qiáng)制性的服務(wù)，而不需要用戶專門(mén)提出要求才去提供911服務(wù)，VoIP提供商不能把任何用戶置于911服務(wù)之外：
　�。�2）在互連VoIP提供商接受用戶的服務(wù)要求之前，VoIP提供商必須在用戶第一次使用VoIP服務(wù)的時(shí)候，獲取到其物理地址，以確保應(yīng)急服務(wù)人員能對(duì)撥打911的呼叫者進(jìn)行呼叫定位。如果用戶注冊(cè)的物理地址發(fā)生變更，VoIP提供商必須提供一種或多種簡(jiǎn)便的方式，為所有的用戶及時(shí)更新物理地址。
　�。�3）互連VoIP提供商必須傳輸所有的911呼叫以及確定呼叫者的號(hào)碼和注冊(cè)的物理地址，并傳送到適當(dāng)?shù)木o急呼叫中心或者本地緊急呼叫機(jī)構(gòu)。
　�。�4）如果911服務(wù)存在任何的局限性，互連VoIP提供商必須采取適當(dāng)措施，以確保用戶對(duì)于911服務(wù)存在的局限能夠清楚地理解。如果在提供VoIP服務(wù)中緊急呼叫服務(wù)不能接通，或者較比傳統(tǒng)的911服務(wù)還存在某些方面的局限時(shí)，所有的互連VoIP提供商必須用樸素平實(shí)的語(yǔ)言在顯著的位置給新、老用戶提出相關(guān)的建議。如果911服務(wù)存在局限性或者不能接通，互連VoIP提供商必須給所有的用戶分發(fā)警示性標(biāo)簽以作警告之用，并指導(dǎo)用戶將標(biāo)簽貼在與VoIP服務(wù)連接的裝置上或貼放其附近。
　�。�5）互連VoIP提供商必須能夠明確所有的現(xiàn)有用戶已經(jīng)明白并理解了其所提供的911服務(wù)的局限性。
　�。�6）在某些地區(qū)，應(yīng)急服務(wù)提供商無(wú)法接收并處理911電話自動(dòng)提供的地址信息和回叫信息。在這樣的地區(qū)，互連VoIP提供商必須確保應(yīng)急電話能夠傳輸?shù)胶线m的應(yīng)急服務(wù)應(yīng)答中心。
2.執(zhí)法監(jiān)聽(tīng)——CALEA
對(duì)互連的VoIP服務(wù)提供商提供執(zhí)法監(jiān)聽(tīng)的管制要求如下：
　�。�1）要求所有的用于基礎(chǔ)設(shè)施的寬帶服務(wù)提供商及互連VoIP服務(wù)提供商遵守CALEA的要求。
　�。�2）對(duì)于有基礎(chǔ)設(shè)施的寬帶Internet接入服務(wù)提供商和互連VoIP服務(wù)提供商，到2007年5月14號(hào)必須執(zhí)行CALEA命令；
　�。�3）允許VoIP服務(wù)提供商選擇TTPs（第三方團(tuán)體）的方式來(lái)協(xié)助達(dá)到執(zhí)行CALEA命令的目的，并要求TTPs代理機(jī)構(gòu)能夠?yàn)閳?zhí)法機(jī)構(gòu)提供他們能夠處理的電子監(jiān)控報(bào)告/信息。
　�。�4）要求所有的有基礎(chǔ)設(shè)施的寬帶Internet接入服務(wù)提供商（基礎(chǔ)寬帶運(yùn)營(yíng)商）和互連VoIP提供商FCC遞交一份過(guò)渡時(shí)期的報(bào)告，以確保截至2007年5月4日，所有運(yùn)營(yíng)商都遵守CALEA法令；在此法規(guī)生效的90天內(nèi)要求遵守法令的所有的有基礎(chǔ)設(shè)施的寬帶Internet接入服務(wù)提供商和互連VoIP提供商都遵守第一份執(zhí)行命令中有關(guān)系統(tǒng)安全的要求。
3.市場(chǎng)準(zhǔn)入
　　由于美國(guó)無(wú)論是在電信，還是信息領(lǐng)域都一直堅(jiān)持完全競(jìng)爭(zhēng)的原則，并且在運(yùn)營(yíng)商有意愿想要加入某一種業(yè)務(wù)領(lǐng)域時(shí)，采取自愿談判、州委員會(huì)調(diào)解、強(qiáng)制性仲裁的態(tài)度，因此進(jìn)入美國(guó)VoIP市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)商是相當(dāng)多的。截止2006年3月8號(hào)，在FCC注冊(cè)的VoIP運(yùn)營(yíng)商達(dá)到169家，其中包括主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商，非主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商，長(zhǎng)途電信運(yùn)營(yíng)商，有線電視運(yùn)營(yíng)商，互聯(lián)VoIP服務(wù)提供商，以及其他的VoIP服務(wù)運(yùn)營(yíng)商等，只要各運(yùn)營(yíng)商之間達(dá)成相應(yīng)的協(xié)議，就有自由進(jìn)入VoIP領(lǐng)域。但是FCC要求E911接入和所有形式的VoIP服務(wù)采取任何方式進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)聽(tīng)的強(qiáng)制性規(guī)定，必然會(huì)增加運(yùn)營(yíng)商之間談判的難度，同時(shí)提高了運(yùn)營(yíng)商的運(yùn)營(yíng)成本，要求互聯(lián)VoIP服務(wù)繳納較高比例的USF的做法也增加了運(yùn)營(yíng)商獲得較高利潤(rùn)的難度，這樣就會(huì)迫使一些運(yùn)營(yíng)商提高資費(fèi)，但如果一些規(guī)模較小，或者跟有基礎(chǔ)設(shè)備接入的運(yùn)營(yíng)商無(wú)法達(dá)成協(xié)議情況下，運(yùn)營(yíng)商存在退出VoIP市場(chǎng)的可能性。因此，雖然FCC沒(méi)有對(duì)VoIP市場(chǎng)的進(jìn)入設(shè)置法律障礙，但這些出于不同出發(fā)點(diǎn)的限制條件無(wú)形中提高了運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入VoIP市場(chǎng)的門(mén)檻。
4.互聯(lián)互通與資費(fèi)結(jié)算
　　美國(guó)以鼓勵(lì)完全競(jìng)爭(zhēng)為基本原則，接入費(fèi)用的確定主要是解決公共接入線路的成本回收問(wèn)題，傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商（包括ILEC、CLEC、IXC等）之間根據(jù)FCC1997年提供的幾種收費(fèi)模式達(dá)成協(xié)議，提交各州委員會(huì)審批即可。VoIP服務(wù)商與CLE、ILEC、IXC等之間的結(jié)算問(wèn)題，各個(gè)州在2004年之前基本都有一些討論，另外，2002年發(fā)生的一件事，也成為各州制定互聯(lián)互通相關(guān)政策借鑒和參考的例證。2002年1O月，AT&T公司FCC提出請(qǐng)求，認(rèn)為在現(xiàn)有的法律下不應(yīng)該讓VoIP服務(wù)支付接入費(fèi)，并要求提供phone—phone的VoIP電話的運(yùn)營(yíng)商不應(yīng)該像傳統(tǒng)的電路交換長(zhǎng)途呼叫服務(wù)那樣，支付接入費(fèi)，但是最終，F(xiàn)CC在2004年3月10日發(fā)布了一份命令，駁回了AT-T的請(qǐng)求，裁定phone—phone的VoIP應(yīng)該支付接入費(fèi)用。各州根據(jù)這個(gè)事件也對(duì)各自的互聯(lián)互通政策做了一些調(diào)整。California，Minnesota，New York，and Wisconsin將VoIP視為“電信服務(wù)”的一種，New York則要求支付接入費(fèi)。
　　NARUC的管制任務(wù)組在2005年7月的發(fā)布了一份報(bào)告，將互聯(lián)VoIP服務(wù)和CLEC、無(wú)線電話服務(wù)歸為競(jìng)爭(zhēng)性互聯(lián)服務(wù)的一類（一共是三類：interconnected market power services，比如ILEC；競(jìng)爭(zhēng)性互聯(lián)服務(wù)competitive interconnected services，比如無(wú)線電話服務(wù)、互聯(lián)VoIP服務(wù)和CLEC服務(wù)；其他服務(wù)和應(yīng)用，比如語(yǔ)音聊天室和視頻游戲），認(rèn)為這一類服務(wù)應(yīng)該遵守傳統(tǒng)的電信管制要求中的一些社會(huì)責(zé)任，比如說(shuō)911/E911、繳納USF基金以及號(hào)碼可攜帶和號(hào)碼保留服務(wù)。為了避免壟斷，無(wú)論電話呼叫是從哪方發(fā)起的或者地理上是屬于哪方的情況下，運(yùn)營(yíng)商應(yīng)向其它所有的運(yùn)營(yíng)商（包括LEC，無(wú)線運(yùn)營(yíng)商，VoIP，IXC等）根據(jù)統(tǒng)一的接入費(fèi)率收取接入費(fèi)。統(tǒng)一的費(fèi)率應(yīng)該反映運(yùn)營(yíng)商的根本（underlying）成本，成本高的運(yùn)營(yíng)商可以收取高一些的費(fèi)率，但是必須統(tǒng)一。運(yùn)營(yíng)商之間應(yīng)該是以自愿調(diào)解的方式達(dá)成協(xié)議，包括bill-and-keep，但是bill-and-keep不應(yīng)對(duì)其采取強(qiáng)制命令的方式。
　　由此可以看出，雖然FCC沒(méi)有強(qiáng)制性的將VoIP劃分為“電信服務(wù)”或者是“信息服務(wù)”的范疇，但是在互聯(lián)互通和運(yùn)營(yíng)商之間接入方面，始終堅(jiān)持公平、統(tǒng)一、非歧視的原則，這個(gè)始終是與1996年《電信法》的基本思想保持一致的。不鼓勵(lì)CLEC、ILEC等對(duì)VoIP實(shí)行高的接入費(fèi)而阻礙了VoIP技術(shù)和服務(wù)的反展，也在盡量避免VoIP由于存在價(jià)格等方面的優(yōu)勢(shì)而對(duì)CLEC、ILEC等造成太大影響。
5.普遍服務(wù)
FCC在普遍服務(wù)方面提出的具體要求如下：
　�。�1）互連的VoIP服務(wù)提供商同其他的州際、國(guó)際電信運(yùn)營(yíng)商一樣，遵守基本的USF報(bào)告程序，使用同樣的標(biāo)準(zhǔn)和文件歸檔說(shuō)明書(shū)。
　�。�2）繳納USF的提供商必須提交有關(guān)報(bào)告，匯報(bào)其歷史總清單、計(jì)劃總清單及計(jì)劃向使用州際、國(guó)際服務(wù)的終端使用者收取的費(fèi)用。
　　（3）VoIP提供商必須從2006年8月一日起填寫(xiě)FCC制定的499-Q報(bào)告工作表。
　�。�4）繳納USF的提供商每年4月1日向FCC提交499-A報(bào)告工作表，匯報(bào)其總收入和實(shí)際向使用州際、國(guó)際服務(wù)的終端用戶收取的總費(fèi)用。
　�。�5）要求互連的VoIP服務(wù)提供商從2007年4月1日起向FCC提交完整的499-A報(bào)告。
　�。�6）與提供州際、國(guó)際電信服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商相同，如果互連VoIP運(yùn)營(yíng)商預(yù)計(jì)的每年服務(wù)的毛利少于10000美元，則可以不交納USF。
　�。�7）為了促使各互連VoIP提供商遵守本法規(guī)中的有關(guān)USF的命令，要求所有的互連VoIP服務(wù)提供商（包括上面提到的不用交納USF的提供商）必須在FCC注冊(cè)。每個(gè)還未在FCC及指定機(jī)構(gòu)注冊(cè)的互連VoIP提供商，必須填FCC的499-A報(bào)告工作表。
　　（8）要求互連VoIP提供商必須在2006年8月1日以前獲得FRN（FCC Registration Number，在FCC注冊(cè)后，F(xiàn)CC會(huì)給互連VoIP提供商發(fā)放一個(gè)注冊(cè)碼），互連的VoIP提供商的職責(zé)是通過(guò)這個(gè)注冊(cè)碼向FCC繳納USF 。
　�。�9）互連VoIP提供商可以選擇部分或者全部從用戶身上獲得繳納USF的補(bǔ)償?shù)姆绞�。但是禁止在高于相關(guān)的普遍服務(wù)基礎(chǔ)之上收取額外的款項(xiàng)。
　　從美國(guó)在VoIP監(jiān)管的新進(jìn)展中可以看出，盡管美國(guó)在對(duì)VoIP進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程有了諸多有益的探索，但是，F(xiàn)CC對(duì)VoIP至今還未出臺(tái)詳細(xì)全面的監(jiān)管框架，主要還是以案例監(jiān)管為主。

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