“三網(wǎng)融合”背景下對(duì)媒介融合理念的思考

陳志強(qiáng) 2012/03/19

　　“三網(wǎng)融合”為媒介融合理念的踐行提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我國“三網(wǎng)融合”歷經(jīng)十四年的發(fā)展，卻未有實(shí)質(zhì)性突破。通過梳理其演進(jìn)歷程，不難發(fā)現(xiàn)我國“三網(wǎng)融合”面臨著條塊壁壘等難題，唯有創(chuàng)新管理機(jī)制，方可打破目前的發(fā)展瓶頸。美國“三網(wǎng)融合”成熟的管理體系包含了兩個(gè)核心要素，即《1996年電信法》和以聯(lián)邦通訊委員會(huì)為核心的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如何從我國國情出發(fā)，借鑒美國“三網(wǎng)融合”經(jīng)驗(yàn)以及汲取教訓(xùn)是值得思考的問題。

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出了信息產(chǎn)業(yè)五年里的發(fā)展計(jì)劃和目標(biāo)，即“全面提高信息化水平，實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)"三網(wǎng)融合"，構(gòu)建寬帶、融合、安全的下一代國家信息基礎(chǔ)設(shè)施”[1]。從1997年“國家信息化總體規(guī)劃”中首次提出“三網(wǎng)”的概念之后，主管部門先是相繼出臺(tái)了不少推進(jìn)“三網(wǎng)融合”的相關(guān)政策，后來又在“十五規(guī)劃”把其上升為國家戰(zhàn)略。但不可否認(rèn)的是，電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)似乎還遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的融合。

一、我國“三網(wǎng)融合”的發(fā)展歷程

　　從“三網(wǎng)合一”到“三網(wǎng)融合”再到新“三網(wǎng)融合”，我國理論界和業(yè)界經(jīng)歷長時(shí)間的發(fā)展，而未來下一代服務(wù)概念的提出則為三網(wǎng)融合指明了最終的方向[2]：

　　“三網(wǎng)融合”最新的權(quán)威界定是源于2010年01月21日發(fā)布的國務(wù)院國發(fā)5號(hào)文件《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)三網(wǎng)融合總體方案的通知》："三網(wǎng)融合"是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在向?qū)拵�通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)過程中，其技術(shù)功能趨于一致，業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享，能為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)”。由于我國有線電視網(wǎng)的特殊屬性，“三網(wǎng)融合”的進(jìn)程在很大程度上依賴行政力量。根據(jù)相關(guān)的政策和行政導(dǎo)向，“三網(wǎng)融合”歷經(jīng)十多年的發(fā)展歷程可以大致分成四個(gè)階段：

　　1.1997～2000年，“三網(wǎng)”概念的提出。1997年國家召開的第一次互聯(lián)網(wǎng)會(huì)議通過了《國家信息化總體規(guī)劃》，規(guī)劃中第一次出現(xiàn)對(duì)“三網(wǎng)”的表述，即“我國信息基礎(chǔ)設(shè)施的基本結(jié)構(gòu)是一個(gè)平臺(tái)三個(gè)網(wǎng)”。由此，廣電系統(tǒng)和電信部門展開了對(duì)“三網(wǎng)”拉鋸戰(zhàn)；

　　2.2001～2006年，WTO背景下的“三網(wǎng)融合”。2001年順利加入WTO后，我國市場化的改革繼續(xù)深化，“三網(wǎng)融合”的相關(guān)政策也開始出現(xiàn)松動(dòng)：2000年的“十五規(guī)劃”首次將“三網(wǎng)融合”作為國家政策提出來。在2005年的“十一五規(guī)劃”中，更是對(duì)“三網(wǎng)融合”的技術(shù)和整合基礎(chǔ)設(shè)施資源方面作出了明確要求，提出形成較為完整的數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)劃�！叭�網(wǎng)融合”的理念在這個(gè)階段得以確立；

　　3.2007～2010年，“三網(wǎng)融合”發(fā)展滯緩。國務(wù)院在2008年出臺(tái)鼓勵(lì)廣電機(jī)構(gòu)發(fā)展數(shù)字電視、增值電信業(yè)務(wù)的政策，2009年又批準(zhǔn)國家發(fā)改委的深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見，提出要實(shí)現(xiàn)廣電和電信企業(yè)雙向進(jìn)入。此外，工信部、廣電局等相關(guān)部門也都陸續(xù)出臺(tái)了若干推進(jìn)“三網(wǎng)融合”的政策。由于存在部門利益協(xié)調(diào)難等問題，盡管“三網(wǎng)融合”所需的技術(shù)、資本及市場等要素已基本發(fā)展成熟，然而“三網(wǎng)融合”依舊停留于理念層面，未取得實(shí)質(zhì)性的發(fā)展；

　　4.2010~現(xiàn)在，“三網(wǎng)融合”驟然加速�！叭�網(wǎng)融合”的進(jìn)程驟然加速，而且決策層在推動(dòng)進(jìn)程中展露鐵腕。有學(xué)者歡慶“三網(wǎng)融合”在我國已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的發(fā)展階段，另外一些則認(rèn)為《試點(diǎn)方案》等政策并未解決公平的“雙向準(zhǔn)入”等本質(zhì)問題，“三網(wǎng)融合”仍很難真正跨越目前的障礙，進(jìn)入快速發(fā)展階段。

二、條塊壁壘“三網(wǎng)融合”發(fā)展的難題

　　事實(shí)上，隨著3G、IPTV等業(yè)務(wù)的推廣運(yùn)用，我國已經(jīng)基本具備了“三網(wǎng)融合”所需的技術(shù)條件，關(guān)鍵在于能否創(chuàng)新管理機(jī)制。欲建立與時(shí)俱進(jìn)的管理機(jī)制，首先需了解我國目前“三網(wǎng)融合”管制體系面臨的問題。通過上述對(duì)我國“三網(wǎng)融合”進(jìn)程的梳理，可見管理機(jī)制的難題主要來自利益協(xié)調(diào)和監(jiān)管體系兩方面：

　　(一)行政區(qū)劃及行業(yè)壟斷引發(fā)的利益困擾

　　目前，兩部門的爭奪點(diǎn)集中于對(duì)各自所缺失的平臺(tái)系統(tǒng)的控制權(quán)方面：擁有媒體、內(nèi)容等平臺(tái)的廣電部門想要進(jìn)入電信部門的信息和通訊平臺(tái)，而擁有信息、通訊平臺(tái)的電信部門對(duì)內(nèi)容和媒體平臺(tái)也表現(xiàn)得躍躍欲試[3]。現(xiàn)實(shí)的競爭沖突最早可以追溯到1996年，原廣電部網(wǎng)絡(luò)中心欲鋪設(shè)長達(dá)4萬公里的“干線圖”以整合國內(nèi)分散的有限電視網(wǎng)絡(luò)，遭到電信運(yùn)營商的強(qiáng)烈抵制，此后兩年，雙方?jīng)_突不斷升級(jí)，甚至發(fā)展到互相破壞對(duì)方網(wǎng)絡(luò)傳輸設(shè)備的事件。目前的競爭圍繞于IPTV的發(fā)展，即廣電欲進(jìn)入寬帶領(lǐng)域、電信進(jìn)軍IPTV市場，雙方在南京、重慶等試點(diǎn)城市進(jìn)行了一系列價(jià)格戰(zhàn)，而價(jià)格戰(zhàn)所引發(fā)的更為嚴(yán)重的后果則是不正當(dāng)競爭，如寬帶資費(fèi)方面的惡性競爭，部分地區(qū)甚至再次出現(xiàn)切斷對(duì)方網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了電信、廣電之間的對(duì)峙，導(dǎo)致我國“三網(wǎng)融合”陷入了低層次競爭的循環(huán)怪圈。

　　(二)分業(yè)管理導(dǎo)致低效的監(jiān)管體系

　　我國對(duì)電信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)采取分業(yè)管理的監(jiān)管模式，即三部門隸屬幾個(gè)不同行政單位主管[4]：

　　此外，廣電系統(tǒng)中又形成局、臺(tái)、網(wǎng)、總臺(tái)(集團(tuán))等交錯(cuò)的角色定位。復(fù)雜的部門監(jiān)管框架極易導(dǎo)致非透明的、甚至封閉的政策調(diào)整機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管，大大降低了監(jiān)管的效率，對(duì)“三網(wǎng)融合”進(jìn)程的影響主要體現(xiàn)在政策制定及協(xié)調(diào)管理兩方面。作為“三網(wǎng)融合”主體的廣電及電信部門，通過出臺(tái)符合各自利益的政策等行政力量來尋求保護(hù)，干擾對(duì)方進(jìn)入自己的核心領(lǐng)域，是“三網(wǎng)融合”進(jìn)程緩慢的重要原因，如五易其稿的《試點(diǎn)方案》的制定過程就充滿了博弈色彩。此外，分業(yè)管理低效導(dǎo)致協(xié)調(diào)管理方面的問題亦表現(xiàn)突出：“三網(wǎng)融合”發(fā)展前，廣電及電信部門的監(jiān)管只需分別依靠各地的廣電總局和通信管理局；“三網(wǎng)融合”背景下，分業(yè)管理的現(xiàn)狀加劇了協(xié)調(diào)管理問題，雖然出臺(tái)了相關(guān)監(jiān)管條例，然而多部門管理框架必然帶來流程繁冗復(fù)雜等問題，廣電和電信的矛盾沒有一個(gè)統(tǒng)一的部門協(xié)調(diào)解決，從而導(dǎo)致具體操作層面的有效落實(shí)依然有待商榷。

三、從“三網(wǎng)融合”到媒介融合：管理機(jī)制亟待創(chuàng)新

　　“三網(wǎng)融合”涵蓋了技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、行業(yè)融合、終端融合、傳輸網(wǎng)絡(luò)融合乃至運(yùn)營監(jiān)管的融合，因此電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)融合的程度，從某種意義上說是媒介融合的基礎(chǔ)。只有網(wǎng)絡(luò)、傳統(tǒng)媒體、通信的“大融合”才能使多種媒體形式集中于一體的數(shù)字媒體平臺(tái)的構(gòu)想成為現(xiàn)實(shí)。許多國家已經(jīng)力圖打通三網(wǎng)融合，實(shí)現(xiàn)媒介融合，譬如2000年美國在線與時(shí)代華納的并購、2006年英國廣播公司啟動(dòng)BBC數(shù)字媒體戰(zhàn)略等，均是在英美“三網(wǎng)融合”背景下的媒介融合。美國的“三網(wǎng)融合” 形成了較為成熟的融合管理機(jī)制，該體系包含了兩個(gè)核心要素，即《1996年電信法》和聯(lián)邦通訊委員會(huì)(以下簡稱FCC)，二者相輔相成，是美國“三網(wǎng)融合”順利進(jìn)行的關(guān)鍵所在。借鑒美國“三網(wǎng)融合”管理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，為尚處于探索與磨合期的我國提出相應(yīng)建議，建立適用于我國“三網(wǎng)融合”的管理模式，無疑大有裨益。

　　(一)打破體制壁壘，規(guī)范競爭環(huán)境

　　美國的《1996年電信法》的制定為我國以法律形式來推動(dòng)、確立“三網(wǎng)融合”提供了一個(gè)有價(jià)值的參照。這部電信法致力于達(dá)成三個(gè)目的[5]：1.促進(jìn)競爭和減少管制，以獲得較低的價(jià)格和較優(yōu)的服務(wù)；2.鼓勵(lì)開發(fā)新電信技術(shù)；3.保護(hù)消費(fèi)者免受競爭之害。正是因?yàn)椤?996年電信法》不僅為“三網(wǎng)融合”提供了有效的法律依據(jù)，而且提倡和保障的競爭意識(shí)、公眾服務(wù)意識(shí)也符合“三網(wǎng)融合”的發(fā)展趨勢，才使美國的“三網(wǎng)融合”保有持久的活力。

　　當(dāng)前，我國對(duì)“三網(wǎng)融合”的推進(jìn)主要通過政策引導(dǎo)，還沒有出臺(tái)一個(gè)具有法律效應(yīng)的條文。從禁止雙方相互進(jìn)入的“國辦82號(hào)文”到鼓勵(lì)“三網(wǎng)融合”的各項(xiàng)政策，雖然在我國“三網(wǎng)融合”的發(fā)展過程中取得了一些成效，但是涉及所有權(quán)限制、行業(yè)壁壘等復(fù)雜問題方面單純靠政策引導(dǎo)是不夠的。出臺(tái)《電信法》成為當(dāng)務(wù)之急，且至少要解決以下問題：必須打破人為分割，使電信及廣電企業(yè)逐漸擺脫單一盈利模式；法規(guī)還應(yīng)進(jìn)一步消除行業(yè)壁壘，徹底改變電信業(yè)務(wù)和廣播電視業(yè)務(wù)互不準(zhǔn)入的狀況；在公平競爭的環(huán)境中，鼓勵(lì)采用技術(shù)創(chuàng)新、內(nèi)容為王、客戶至上等市場策略，從而形成有效競爭。

　　(二)組建監(jiān)管機(jī)構(gòu)，高效、全面的開展工作

　　美國的“三網(wǎng)融合”管理體系是一個(gè)以美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)(FCC)為核心、以獨(dú)立管制為目標(biāo)的綜合管理體系。FCC是依據(jù)美國1934年《通訊法》建立起來的，其主要職能包括管理州際和對(duì)外無線電廣播、電視、電話、電報(bào)等通訊業(yè)務(wù)，指導(dǎo)全國廣播服務(wù)的發(fā)展及電話、電報(bào)服務(wù)的快速有效的提供[6]。在該綜合管理體系中，F(xiàn)CC主要負(fù)責(zé)以行政手段管理廣播電視，其日常業(yè)務(wù)管理工作則由諸如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、電信局司法部、國務(wù)院等專業(yè)局負(fù)責(zé)，通過分散權(quán)力、明確職責(zé)來保證管制體系的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)；通過立法和預(yù)算審查機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)FCC的管制，對(duì)“三網(wǎng)融合”管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)臓恐坪椭萍s不僅能提高管制機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，還能促使管制融合朝更加理性的方向運(yùn)轉(zhuǎn)。立法方面，F(xiàn)CC制定各項(xiàng)政策法規(guī)的過程必須遵守美國1946年通過的行政法；財(cái)政預(yù)算方面，借助管理監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政力量來實(shí)現(xiàn)管制平衡，建立起“成本-收益”方式的管制模式，提高了管制機(jī)構(gòu)運(yùn)行的科學(xué)性。

　　與美國通訊部門涵蓋電信與有線電視不同，我國的電信業(yè)與廣電業(yè)隸屬于不同行政單位，在組建扁平化的運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)時(shí)，需要協(xié)調(diào)好各方利益；另一方面，作為傳媒領(lǐng)域的廣電行業(yè)在美國和中國的屬性也不同，前者高度商業(yè)化，后者擔(dān)負(fù)著宣傳等特殊屬性，因此該獨(dú)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)還需處理好媒體屬性和產(chǎn)業(yè)屬性這兩種不同的屬性，并采用靈活的管理方式。基于上述原因，筆者認(rèn)為在我國，組建一個(gè)高效獨(dú)立的“三網(wǎng)融合”管理機(jī)構(gòu)切忌操之過急，需逐步推進(jìn)：首先，組織建構(gòu)一個(gè)如FCC具有統(tǒng)籌權(quán)利的核心管制機(jī)構(gòu)，并將具體業(yè)務(wù)管理分散給諸如廣電局和電信局等專業(yè)局負(fù)責(zé)執(zhí)行，細(xì)分明確各職能部門的職責(zé)；在此基礎(chǔ)上，可組建一個(gè)直接隸屬于國務(wù)院的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對(duì)管制機(jī)構(gòu)工作進(jìn)行監(jiān)督。

四、結(jié)語

　　我國“三網(wǎng)融合”需要一個(gè)有效、獨(dú)立的管理體系，建立一個(gè)全面系統(tǒng)的融合管理體系，有法可依是其中一個(gè)方面，更重要的是我國“三網(wǎng)融合”的制度建設(shè)和管理組織架構(gòu)，要建成一個(gè)“內(nèi)容科學(xué)，程序嚴(yán)密，配套完備、有效、管用”的融合管理體制，而不能僅僅依靠相關(guān)部門出臺(tái)的鼓勵(lì)政策。

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