融合環(huán)境下各國(guó)網(wǎng)間互聯(lián)結(jié)算政策趨勢(shì)解析
馬源 張沛 2010/12/20
作為調(diào)整傳統(tǒng)電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的核心杠桿，互聯(lián)互通及其結(jié)算政策在各國(guó)電信業(yè)改革歷程中都是頗受爭(zhēng)議的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。一方面它是打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)的先決條件，另一方面又是新進(jìn)入者發(fā)展壯大的基礎(chǔ)條件，這導(dǎo)致主導(dǎo)企業(yè)和新進(jìn)入者對(duì)于互聯(lián)互通的利益分配通常站在相反立場(chǎng)。因此，緊密跟蹤市場(chǎng)環(huán)境的變化，適時(shí)修訂網(wǎng)絡(luò)互通及結(jié)算政策，調(diào)動(dòng)互聯(lián)各方的積極性，一直是各國(guó)管制機(jī)構(gòu)工作的重點(diǎn)。
網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)融合對(duì)互聯(lián)結(jié)算形成三大挑戰(zhàn)
全程全網(wǎng)和聯(lián)合作業(yè)是電信網(wǎng)的核心特征。一家企業(yè)的覆蓋范圍越廣，在網(wǎng)用戶規(guī)模越大，其網(wǎng)絡(luò)價(jià)值就越高，對(duì)新用戶的吸引力也就越強(qiáng)。為打破這一局面，管制機(jī)構(gòu)普遍強(qiáng)制要求主導(dǎo)固網(wǎng)企業(yè)為新進(jìn)入者提供具有質(zhì)量保障的互聯(lián)互通，并且建立起以“互聯(lián)成本”為基礎(chǔ)的網(wǎng)間結(jié)算體系，對(duì)互聯(lián)雙方的結(jié)算價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格管制。但網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)的發(fā)展與融合已對(duì)傳統(tǒng)的互聯(lián)結(jié)算帶來(lái)很多挑戰(zhàn)。
首先，固定和移動(dòng)網(wǎng)加速融合要求調(diào)整既有的互聯(lián)與結(jié)算體系。一般而言，管制機(jī)構(gòu)大都認(rèn)為移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的競(jìng)爭(zhēng)性更強(qiáng)（平均各國(guó)都有3～5家移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商），進(jìn)而對(duì)移動(dòng)網(wǎng)采取全面放松的管制態(tài)度，即使對(duì)互聯(lián)互通也不予管制。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，當(dāng)固定網(wǎng)與移動(dòng)網(wǎng)互通時(shí)，移動(dòng)網(wǎng)可以隨心所欲地向固定網(wǎng)收取較高的結(jié)算價(jià)格，但固定網(wǎng)的結(jié)算價(jià)格卻受到政府管制。隨著固定網(wǎng)與移動(dòng)網(wǎng)融合進(jìn)程的加快，針對(duì)兩網(wǎng)分別設(shè)計(jì)的結(jié)算體系正面臨著較大的監(jiān)管壓力。
其次，互聯(lián)網(wǎng)的興起要求引入全新的互聯(lián)與結(jié)算體系。近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的快速滲透，通信產(chǎn)業(yè)內(nèi)和跨產(chǎn)業(yè)間的融合步伐在不斷加快，各類物理網(wǎng)絡(luò)都擁有了（基于IP協(xié)議）提供話音、數(shù)據(jù)和視頻的一攬子業(yè)務(wù)能力，借助互聯(lián)互通就可實(shí)現(xiàn)跨網(wǎng)絡(luò)的無(wú)縫連接和訪問(wèn)，極大地提升社會(huì)福利水平。然而，傳統(tǒng)的互聯(lián)結(jié)算體系是針對(duì)話音電路網(wǎng)設(shè)計(jì)的，而互聯(lián)網(wǎng)的設(shè)計(jì)思路是基于數(shù)據(jù)IP網(wǎng)，兩者的差異必然要求引入新型的互聯(lián)與結(jié)算體系。
再次，新興業(yè)務(wù)層出不窮要求高度重視業(yè)務(wù)兼容和互通問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈主體不斷創(chuàng)新，新業(yè)務(wù)層出不窮。如Skype和VoIP對(duì)傳統(tǒng)固定話音業(yè)務(wù)（甚至包括手機(jī)）的替代作用日益明顯，這樣VoIP業(yè)務(wù)就需要與PSTN網(wǎng)互通，而且制訂出適于網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)期的結(jié)算政策，保持市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。此外，大量的高潛在成長(zhǎng)型融合業(yè)務(wù)，如電子閱讀、移動(dòng)支付、即時(shí)通信也都面臨著業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的彼此兼容、互聯(lián)互通和結(jié)算問(wèn)題。
各國(guó)積極調(diào)整結(jié)算政策應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)
在過(guò)去的幾年間，隨著三網(wǎng)融合速度的加快和業(yè)務(wù)替代程度的增強(qiáng)，無(wú)論是移動(dòng)網(wǎng)收取的話音業(yè)務(wù)落地結(jié)算費(fèi)率（MTRs），還是互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的結(jié)算體系，再或者手機(jī)電視、即時(shí)通信和移動(dòng)支付等新興業(yè)務(wù)的結(jié)算，都開(kāi)始成為許多國(guó)家管制機(jī)構(gòu)關(guān)心的重點(diǎn)。
針對(duì)移動(dòng)網(wǎng)的話音落地結(jié)算費(fèi)率進(jìn)行管制已成為當(dāng)前互聯(lián)與結(jié)算政策調(diào)整的重點(diǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施單向收費(fèi)的國(guó)家，由于移動(dòng)網(wǎng)在批發(fā)市場(chǎng)處于壟斷，它所收取的落地結(jié)算費(fèi)率通常比固定網(wǎng)收取的落地結(jié)算費(fèi)率高出10倍以上。為消除競(jìng)爭(zhēng)扭曲，歐盟在2009年5月推出關(guān)于固定和移動(dòng)網(wǎng)落地結(jié)算費(fèi)率的管制建議，要求各成員國(guó)基于互聯(lián)經(jīng)濟(jì)成本制訂結(jié)算費(fèi)率。按照要求，到2012年，每分鐘移動(dòng)落地結(jié)算費(fèi)率需降低到1.5～3歐分之間。實(shí)際上，許多國(guó)家如英國(guó)、瑞典等早在2003年即開(kāi)始測(cè)算移動(dòng)網(wǎng)互聯(lián)成本，并對(duì)結(jié)算價(jià)格引入上限控制。一些歐盟之外的國(guó)家也聞風(fēng)而動(dòng)，在尼泊爾、印度和新西蘭，對(duì)移動(dòng)終結(jié)費(fèi)也采取了相應(yīng)的調(diào)整措施。
隨著IP網(wǎng)絡(luò)逐步替代PSTN網(wǎng)，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)算體系將向IP網(wǎng)絡(luò)互通和結(jié)算體系遷移。與電話網(wǎng)完全不同，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)和結(jié)算持放松管制態(tài)度，主要由商業(yè)談判達(dá)成。國(guó)外一級(jí)骨干網(wǎng)在談判互聯(lián)時(shí)，多以自身的網(wǎng)絡(luò)覆蓋、用戶規(guī)模和接入點(diǎn)數(shù)量來(lái)決定是否與對(duì)手建立對(duì)等直聯(lián)（PrivatePeering）；而中小骨干網(wǎng)與一級(jí)骨干網(wǎng)多采用轉(zhuǎn)接互聯(lián)（Transit），即由中小骨干網(wǎng)單向向一級(jí)骨干網(wǎng)支付轉(zhuǎn)接費(fèi)用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)網(wǎng)間穿透訪問(wèn)。具體的結(jié)算單位也是按照互聯(lián)容量來(lái)支付，而不再按照業(yè)務(wù)量如分鐘或條數(shù)來(lái)結(jié)算了。
短期內(nèi)，對(duì)VoIP等話音業(yè)務(wù)的互聯(lián)和結(jié)算監(jiān)管，仍按照傳統(tǒng)管制思路進(jìn)行處理。當(dāng)前，VoIP在世界范圍內(nèi)迅速侵蝕傳統(tǒng)語(yǔ)音市場(chǎng)已是不爭(zhēng)的事實(shí)，但如何與PSTN網(wǎng)互聯(lián)和結(jié)算是一個(gè)核心問(wèn)題。國(guó)外IP網(wǎng)絡(luò)與PSTN的結(jié)算一般通過(guò)協(xié)商達(dá)成，基本上是對(duì)在PSTN網(wǎng)落地的交納落地費(fèi)，大多數(shù)管制機(jī)構(gòu)（日本、中國(guó)香港和加拿大等）認(rèn)為VoIP應(yīng)該為本地網(wǎng)作貢獻(xiàn)，因此落地費(fèi)和傳統(tǒng)的話音落地費(fèi)相差不大，或者稍高。然而，隨著網(wǎng)絡(luò)逐步向IP網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)，話音甚至成為互聯(lián)網(wǎng)上的增值業(yè)務(wù)，這樣，傳統(tǒng)基于單一話音業(yè)務(wù)互聯(lián)成本的結(jié)算體系就必須進(jìn)行全面修訂。
面向融合，互聯(lián)結(jié)算監(jiān)管需轉(zhuǎn)變思路
面對(duì)固定和移動(dòng)融合，全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)盛行的趨勢(shì)，分別對(duì)固定和移動(dòng)網(wǎng)設(shè)置結(jié)算價(jià)格，面臨著較大的監(jiān)管難度。應(yīng)對(duì)固定和移動(dòng)之間的互聯(lián)結(jié)算，一些國(guó)家和地區(qū)采取了放手管制的政策，典型的如香港電信管理局。2009年4月，OFTA宣布放松對(duì)固定－移動(dòng)互聯(lián)資費(fèi)的管制，完全由運(yùn)營(yíng)商之間簽訂的互聯(lián)協(xié)議來(lái)決定，沒(méi)有對(duì)固定和移動(dòng)網(wǎng)收取的結(jié)算價(jià)格進(jìn)行任何事前管制干擾，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量，過(guò)渡時(shí)間為兩年。該政策完全消除了不利于固定和移動(dòng)融合發(fā)展的不對(duì)稱管制，也規(guī)避了企業(yè)利用兩種網(wǎng)絡(luò)結(jié)算價(jià)格的差異進(jìn)行套利的可能。事實(shí)證明，這種順其自然的管制政策是可行的。
視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效程度，強(qiáng)化對(duì)主導(dǎo)企業(yè)的事后反壟斷審查，是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要走向。對(duì)骨干網(wǎng)互聯(lián)問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家往往不予以事前監(jiān)管，只有存在濫用市場(chǎng)力量的行為時(shí)，才采用競(jìng)爭(zhēng)法或反壟斷法進(jìn)行處理。英國(guó)Ofcom在2001年對(duì)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況進(jìn)行評(píng)估，決定對(duì)網(wǎng)間互聯(lián)不予管制；澳大利亞ACCC在2004年對(duì)骨干網(wǎng)市場(chǎng)也進(jìn)行了評(píng)估，暫不作出管制措施，但ACCC將繼續(xù)對(duì)該市場(chǎng)予以持續(xù)監(jiān)視，以避免濫用市場(chǎng)力量行為的出現(xiàn)。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，在改革過(guò)程中，通常存在主導(dǎo)骨干網(wǎng)企業(yè)，必須采取與其市場(chǎng)勢(shì)力成比例的管制措施，以維護(hù)骨干網(wǎng)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。
類似于即時(shí)通信的新興通信工具，是否需要強(qiáng)制互通已成為業(yè)界和消費(fèi)者關(guān)注的重點(diǎn)。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)上最具影響力的通信類應(yīng)用主要有電子郵件、即時(shí)通信和博客等，電子郵件可輕松互通，但即時(shí)通信卻并不相同。目前，即時(shí)通信如QQ、飛信、MSN、UC等均可通過(guò)PC客戶端、手機(jī)客戶端等方式登錄與使用該客戶端的用戶溝通，但不同客戶端的使用者并不能溝通。這既削弱了網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的社會(huì)價(jià)值，又不利于打破主導(dǎo)者的壟斷，也無(wú)助于用戶之間的無(wú)障礙交流。
反觀美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，基于商業(yè)利益，雅虎與微軟雙方的IM系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)互通，并都開(kāi)始提供語(yǔ)音服務(wù)；GoogleTalk與AOL的AIM（由美國(guó)在線推出的即時(shí)通信軟件）也實(shí)現(xiàn)了互通。隨著互聯(lián)網(wǎng)公司的IM系統(tǒng)使用人群的不斷壯大，當(dāng)主導(dǎo)者的地位日益強(qiáng)化到威脅市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、威脅到業(yè)務(wù)創(chuàng)新、威脅到消費(fèi)者權(quán)益時(shí)，強(qiáng)制要求即時(shí)通信系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通就成為消除市場(chǎng)勢(shì)力、維持公平競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。
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