歐洲電信管制機(jī)構(gòu)：由強(qiáng)硬到溫和的改變
2008/11/07
歐洲的電信立法一直以來(lái)都受到全球關(guān)注，這是因?yàn)闅W洲地區(qū)幾乎匯集了當(dāng)下最為熱點(diǎn)、管制難度最大的問(wèn)題，比如運(yùn)營(yíng)商最為頭疼的下一代網(wǎng)建設(shè)問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò)開放問(wèn)題等。因此歐盟對(duì)這些問(wèn)題的處理態(tài)度勢(shì)必成為其他國(guó)家和地區(qū)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)歐洲的電信立法也幾經(jīng)爭(zhēng)議，經(jīng)歷了由強(qiáng)硬到相對(duì)溫和的轉(zhuǎn)變。如今歐盟新電信法終于初露端倪，那么歐盟委員會(huì)在下一代網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、開放問(wèn)題上的轉(zhuǎn)變到底給我們哪些借鑒呢？
強(qiáng)硬提案 分拆和開放共管
2007年6月，歐盟負(fù)責(zé)信息社會(huì)及媒體事務(wù)的專員薇薇安·雷丁在對(duì)德國(guó)一家行業(yè)團(tuán)體的講話中提出了要從物理上拆分壟斷企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的想法。雷丁提出這一想法是因?yàn)槭艿搅说聡?guó)電信一事的觸動(dòng)，該公司正在修建其投資數(shù)十億歐元的高速VDSL寬帶網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)是由德國(guó)政府部分出資修建的。根據(jù)歐盟的法律，德國(guó)的管制機(jī)構(gòu)要求德國(guó)電信向競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開放這一新興網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，但是德國(guó)政府卻冒著違背歐盟法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，指出德國(guó)電信可以不開放該網(wǎng)絡(luò)，并試圖立法將VDSL網(wǎng)絡(luò)排除在開放義務(wù)之外，由此引發(fā)了歐盟和德國(guó)政府的管制之爭(zhēng)，直到雷丁將德國(guó)政府告上歐洲法院。最后的結(jié)果是德國(guó)電信賭氣宣布暫停新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。
“功能拆分”的構(gòu)想是：將大型電信公司的業(yè)務(wù)分拆為兩部分,一部分投資并運(yùn)營(yíng)國(guó)家電信基礎(chǔ)設(shè)施;另一部分在網(wǎng)絡(luò)上提供服務(wù)，和其他公司一起競(jìng)爭(zhēng)，也就是要實(shí)現(xiàn)電信服務(wù)與網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)分離，但允許保留所有權(quán)不變。雷丁還希望能將法國(guó)、波蘭、斯洛伐克、羅馬尼亞、希臘、保加利亞和愛(ài)爾蘭的大型電信公司予以分拆。這些市場(chǎng)上寬帶互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)程度遠(yuǎn)不能令她滿意。
當(dāng)時(shí)歐盟電信管制機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)是，為促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者，有必要繼續(xù)加強(qiáng)落實(shí)、執(zhí)行有關(guān)主導(dǎo)性運(yùn)營(yíng)商開放網(wǎng)絡(luò)的管理規(guī)定。而“功能拆分”可以防止電信巨頭利用其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)排擠新的競(jìng)爭(zhēng)者，從而有助于促進(jìn)電信服務(wù)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)，讓消費(fèi)者擁有更多的選擇。
在當(dāng)時(shí)，這一強(qiáng)硬的提案遭到歐盟一些全國(guó)性電信運(yùn)營(yíng)商的群起反對(duì)，他們聲稱這將損害其在通信網(wǎng)絡(luò)和客戶服務(wù)方面的投資。法國(guó)電信表示，如果拆分，那么負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)的公司將根本沒(méi)有投資升級(jí)網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)力。比利時(shí)電信公司CEO貝倫斯也表示，歐盟大幅度改變電信法的計(jì)劃可能會(huì)阻礙對(duì)新的光纖網(wǎng)絡(luò)的投資，而減少投資不符合歐洲的利益。
溫和規(guī)定 社會(huì)和企業(yè)兼顧
而到了今年，備受關(guān)注的歐洲電信新法日前終于有了重大進(jìn)展，歐洲電信管制新框架初步顯現(xiàn)。經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間的爭(zhēng)議，“鐵娘子”歐盟電信委員薇薇安·雷丁的激進(jìn)提案終于還是未逃過(guò)“瘦身”一劫，被代之以相對(duì)溫和的規(guī)定。
盡管歐盟委員會(huì)未改變其“網(wǎng)絡(luò)開放”的初衷，但是新電信法案框架卻一改以往要求主體運(yùn)營(yíng)商開放網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)硬態(tài)度。歐盟委員會(huì)仍堅(jiān)持對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行功能性拆分，并且同意在新電信法中加入外加條款防止在爭(zhēng)建下一代網(wǎng)的過(guò)程中可能產(chǎn)生新的壟斷。但令人耳目一新的是，新提案還呼吁新進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)同建網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)商共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并正在考慮對(duì)下一代接入網(wǎng)的投資進(jìn)行政策性支持。而這一點(diǎn)正是打破目前歐洲主體運(yùn)營(yíng)商下一代網(wǎng)絡(luò)建設(shè)僵局的重要條款。新提案建議，網(wǎng)絡(luò)租用者應(yīng)和建網(wǎng)者分擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也就是說(shuō)，想租用光纖網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)商在運(yùn)營(yíng)商建網(wǎng)之初就要簽訂合同，預(yù)付租網(wǎng)費(fèi)用，類似于目前海纜的租售模式。預(yù)計(jì)此條款將為投入巨額資金建網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)商帶來(lái)希望。
另外歐盟委員會(huì)近日表示，主要的歐洲電信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)允許競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手利用他們的高速寬帶網(wǎng)絡(luò)。但是在一份針對(duì)各國(guó)電信監(jiān)管部門的建議書草案上，歐盟委員會(huì)還強(qiáng)調(diào)，要保證讓歐洲的主要固定電話運(yùn)營(yíng)商能夠從高速寬帶投資中獲得合理的回報(bào)。為了鼓勵(lì)光纖網(wǎng)絡(luò)投資，歐盟競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)表示應(yīng)該讓電信公司獲得8%～12%的投資回報(bào)。這也是歐洲管制機(jī)構(gòu)在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí)兼顧主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商利益的最好證明。
監(jiān)管部門的態(tài)度轉(zhuǎn)變立即得到了電信企業(yè)的積極回應(yīng)。英國(guó)電信公司表示，如果英國(guó)的電信監(jiān)管部門允許電信公司得到合理范圍的回報(bào)，它將建設(shè)一張價(jià)值15億英鎊的光纖網(wǎng)絡(luò)。如果小型競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手想使用英國(guó)電信的光纖網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供寬帶服務(wù)，他們應(yīng)向英國(guó)電信交納光纖使用費(fèi)，光纖網(wǎng)絡(luò)的投資回報(bào)將部分取決于監(jiān)管部門所允許的價(jià)格范圍。
目前電信行業(yè)正處于從公共交換電話網(wǎng)絡(luò)(PSTN)向下一代網(wǎng)絡(luò)過(guò)渡的時(shí)期，行業(yè)形勢(shì)出現(xiàn)許多新變化，因此前兩年管制政策在與下一代網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的方面出現(xiàn)了空白，會(huì)出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)僵局倒也不足為怪。但是歐盟管制態(tài)度從強(qiáng)硬到溫和的轉(zhuǎn)變也說(shuō)明在這個(gè)發(fā)展較為靠前的市場(chǎng)，管制者已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到促進(jìn)所有網(wǎng)絡(luò)資源的開放和共享、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益是大勢(shì)所趨，但如果不保護(hù)投資者的利益，網(wǎng)絡(luò)的演進(jìn)就無(wú)法平穩(wěn)進(jìn)行，行業(yè)的未來(lái)發(fā)展也就無(wú)從談起。只有處理好社會(huì)利益和企業(yè)界的利益平衡，才是打破僵局的唯一出路。
中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)-人民郵電報(bào)
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