分析：增值電信業(yè)蓬勃發(fā)展，監(jiān)管工作如何進(jìn)行
2002/07/12
未來的幾年里，增值電信企業(yè)的數(shù)量還將保持快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。大量中小企業(yè)進(jìn)入電信市場(chǎng)，加快了增值電信業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，同時(shí)也給電信市場(chǎng)的監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。
隨著我國(guó)電信改革的深入，電信市場(chǎng)逐步由封閉走向開放、由壟斷走向競(jìng)爭(zhēng)。《中華人民共和國(guó)電信條例》的頒布和信息產(chǎn)業(yè)部《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》、《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》的出臺(tái)，極大地促進(jìn)了增值電信業(yè)務(wù)的發(fā)展，特別是在我國(guó)已經(jīng)加入WTO，多種經(jīng)營(yíng)主體、多渠道的資金將進(jìn)入增值電信服務(wù)市場(chǎng)，我國(guó)的增值電信企業(yè)面臨新的發(fā)展機(jī)遇。
1993年以來，我國(guó)電信業(yè)先后進(jìn)行了一系列改革，在基礎(chǔ)電信領(lǐng)域形成了中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)網(wǎng)通等運(yùn)營(yíng)企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)的格局，基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展也為增值電信服務(wù)的發(fā)展創(chuàng)造了良好機(jī)遇。以江蘇省為例，到今年6月，從事增值電信業(yè)務(wù)或作為增值業(yè)務(wù)管理的增值電信企業(yè)已達(dá)到二百三十多家，業(yè)務(wù)涵蓋無線電尋呼、800MHz模擬集群通信、電話信息服務(wù)、呼叫中心服務(wù)、因特網(wǎng)接入服務(wù)、因特網(wǎng)信息服務(wù)、移動(dòng)網(wǎng)增值電信服務(wù)等范圍。信息產(chǎn)業(yè)部張春江副部長(zhǎng)在2001年中國(guó)加入WTO與增值電信業(yè)務(wù)研討會(huì)上也指出，要鼓勵(lì)中小企業(yè)加入電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)，形成萬馬奔騰的局面�？梢哉f未來的幾年里，增值電信企業(yè)的數(shù)量還將有一個(gè)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。大量中小企業(yè)進(jìn)入電信市場(chǎng)，加快了增值電信業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，營(yíng)造了電信市場(chǎng)百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的良好格局，同時(shí)也給電信市場(chǎng)的監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。在鼓勵(lì)和扶持增值電信服務(wù)發(fā)展的同時(shí)，怎樣加強(qiáng)對(duì)增值電信企業(yè)的管理，建立行之有效的管理模式，幫助增值電信企業(yè)解決發(fā)展中的問題，應(yīng)該引起電信監(jiān)管部門的高度重視。
新組建的各省通信管理局已在電信市場(chǎng)監(jiān)管中嶄露頭角，在基礎(chǔ)電信領(lǐng)域逐步建立和完善了有關(guān)互聯(lián)互通、電信資費(fèi)管理、電信服務(wù)監(jiān)管、網(wǎng)間通信質(zhì)量監(jiān)管、投訴機(jī)制、應(yīng)急通信、安全生產(chǎn)、信息安全等方面的一整套管理規(guī)范和管理模式，對(duì)促進(jìn)電信市場(chǎng)的健康發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。然而，一方面隨著增值電信企業(yè)的增多，經(jīng)營(yíng)主體和業(yè)務(wù)服務(wù)的多樣化，以及電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)有待加強(qiáng)，全國(guó)許多地方對(duì)增值電信企業(yè)的管理相對(duì)基礎(chǔ)電信企業(yè)的管理有著較大的差距；另一方面，增值電信服務(wù)具有服務(wù)內(nèi)容豐富多彩，服務(wù)方式個(gè)性化等特點(diǎn)，與增值電信企業(yè)對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)靈敏、企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況起伏較大，用人機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制相對(duì)靈活、管理人員變動(dòng)頻繁等現(xiàn)狀，都給市場(chǎng)的監(jiān)管增加了難度。集中反映在監(jiān)管的渠道不暢，監(jiān)管的模式和方式方法落后，管理的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)等等。有的地方甚至只抓每年一度的年檢工作，放松日常的監(jiān)管，許多管理方法還停留在過去政企合一時(shí)的“行管”模式上。因此，隨著監(jiān)管力量不足與市場(chǎng)迅速發(fā)展的矛盾日顯突出，過去舊的市場(chǎng)監(jiān)管模式顯然已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)需要。
首先，增值電信企業(yè)新入市場(chǎng)，缺乏電信企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，各項(xiàng)管理制度不健全，市場(chǎng)不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為時(shí)有發(fā)生，市場(chǎng)的日常監(jiān)管有待加強(qiáng)；其次，增值電信企業(yè)分布相對(duì)分散，市場(chǎng)監(jiān)管力量薄弱，信息渠道不暢，導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī)不能及時(shí)得以貫徹，市場(chǎng)情況不能及時(shí)反饋，市場(chǎng)的不規(guī)范行為不能及時(shí)糾正；最后，市場(chǎng)的健康發(fā)展缺乏有效的管理機(jī)制和手段，對(duì)協(xié)調(diào)增值電信企業(yè)與基礎(chǔ)電信企業(yè)間的公平接入、合作協(xié)作等方面力度不夠。對(duì)增值電信企業(yè)管理模式和管理方法的改革，應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前電信市場(chǎng)管理的重要內(nèi)容之一，加強(qiáng)研究，努力創(chuàng)新。要圍繞“管理便捷，渠道暢通，正確引導(dǎo)，促進(jìn)發(fā)展”這個(gè)目標(biāo)，充分發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)各界的監(jiān)督作用，以強(qiáng)化行業(yè)和企業(yè)自律建設(shè)為核心，實(shí)行對(duì)增值電信企業(yè)從市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)的公平接入、完善內(nèi)部管理、提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量、確定合理的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，到完善企業(yè)市場(chǎng)退出機(jī)制全過程的監(jiān)管。為此，必須從以下幾方面努力。
一、營(yíng)造一個(gè)公平有效的市場(chǎng)環(huán)境，將放松管制與規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序結(jié)合起來。
隨著增值電信企業(yè)的發(fā)展和壯大，市場(chǎng)主體日趨多樣化，而無法可依、無章可循，勢(shì)必造成市場(chǎng)秩序的混亂。所謂放松管制，主要體現(xiàn)在降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入手續(xù)、實(shí)行資費(fèi)以成本定價(jià)市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，加大增值電信企業(yè)的自主權(quán)等方面。但放松管制并不是不要管制，而是將管制的重點(diǎn)放到電信服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為上，為社會(huì)提供更好的電信服務(wù)。同時(shí)，在積極發(fā)展增值電信服務(wù)的過程中，既要預(yù)防那種一哄而起又一哄而散、盲目跟風(fēng)的投資現(xiàn)象，又要加強(qiáng)電信市場(chǎng)行政執(zhí)法力度，堅(jiān)決打擊無證經(jīng)營(yíng)、非法經(jīng)營(yíng)行為，保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)者和用戶的權(quán)益。
二、建立兩個(gè)電信市場(chǎng)管理網(wǎng)絡(luò)，將便捷的管理與暢通的渠道結(jié)合起來。
所謂兩個(gè)管理網(wǎng)絡(luò)，一個(gè)為“電信市場(chǎng)監(jiān)管組織管理網(wǎng)絡(luò)”，即建立省級(jí)以省通信管理局和省通信行業(yè)協(xié)會(huì)為主，地市以市級(jí)通信行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)助管理，縣及縣級(jí)市以聘請(qǐng)信息員的三級(jí)管理方式，組成政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)自律一體化的增值電信企業(yè)市場(chǎng)管理新模式。目前，依靠通信行業(yè)協(xié)會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)和社會(huì)各界的力量，變管理部門的定期或不定期檢查為社會(huì)廣泛參與的監(jiān)督很有必要。通過建立電信用戶申訴受理中心，設(shè)立社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)電話和投訴信箱，成立由社會(huì)各行業(yè)人員、專家和消費(fèi)者組成的電信服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，委托中介機(jī)構(gòu)組織電信服務(wù)質(zhì)量評(píng)定，及時(shí)反饋和掌握不同業(yè)務(wù)、不同區(qū)域和不同企業(yè)的電信服務(wù)狀況，這樣才能抓住電信市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)。
另一個(gè)為“電信市場(chǎng)監(jiān)管信息溝通網(wǎng)絡(luò)”，即建立電信監(jiān)管部門與電信增值企業(yè)之間的日常聯(lián)系渠道。利用先進(jìn)的技術(shù)手段，如省通信管理局網(wǎng)站，建立面向增值電信企業(yè)的電子郵箱系統(tǒng)，給每個(gè)增值電信企業(yè)分配固定的郵箱地址，建立增值電信企業(yè)每天上網(wǎng)查看制度，構(gòu)建上下溝通的網(wǎng)絡(luò)。通過該網(wǎng)絡(luò)電信管理部門可以傳達(dá)相關(guān)通知和管理規(guī)定，接收電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)服務(wù)情況季度報(bào)表了解企業(yè)動(dòng)態(tài)，跟蹤企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，同時(shí)企業(yè)可及時(shí)反映需要監(jiān)管部門協(xié)調(diào)解決的問題和本企業(yè)的變更情況，從而保證了增值電信企業(yè)與電信監(jiān)管部門的日常聯(lián)系，提高監(jiān)管部門對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)能力。利用“電信市場(chǎng)監(jiān)管信息溝通網(wǎng)絡(luò)”還可以建立網(wǎng)上業(yè)務(wù)申報(bào)服務(wù)，大大提高工作效率。
三、正確處理好三個(gè)方面的關(guān)系，將做好電信服務(wù)與正確處理企業(yè)利益結(jié)合起來。
處理好增值電信企業(yè)與電信監(jiān)管部門間的關(guān)系。電信監(jiān)管部門要轉(zhuǎn)變政府職能，樹立服務(wù)意識(shí)，依法行政，為增值電信企業(yè)創(chuàng)造公開、公正、廉潔、高效的管理環(huán)境。電信增值企業(yè)則必須服從電信監(jiān)管部門的管理，不斷開拓增值電信服務(wù)的新領(lǐng)域，促進(jìn)各行各業(yè)加速利用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，努力改善服務(wù)，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。
處理好增值電信企業(yè)與基礎(chǔ)電信企業(yè)間的關(guān)系。增值電信企業(yè)是我國(guó)電信市場(chǎng)的重要組成部分，增值電信業(yè)務(wù)的發(fā)展是對(duì)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的補(bǔ)充、豐富和延伸。長(zhǎng)期以來，基礎(chǔ)電信企業(yè)占據(jù)著資產(chǎn)規(guī)模和市場(chǎng)份額的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，增值電信企業(yè)只能在其競(jìng)爭(zhēng)夾縫中尋求生存空間。因此，盡快建立增值電信企業(yè)與基礎(chǔ)電信企業(yè)間的良性協(xié)作，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)更注重專業(yè)化分工及服務(wù)的社會(huì)化非常必要。增值電信企業(yè)與基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商之間，不僅僅是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，更主要的是一個(gè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上下游合作的相互依存互利互惠、共同發(fā)展的關(guān)系。電信監(jiān)管部門應(yīng)該創(chuàng)造一種機(jī)制，鼓勵(lì)基礎(chǔ)電信企業(yè)轉(zhuǎn)變觀念，開放基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，加快增值電信服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)增值電信企業(yè)開發(fā)各種各樣、豐富多彩適應(yīng)市場(chǎng)需要的業(yè)務(wù)，建立增值電信企業(yè)與基礎(chǔ)電信企業(yè)間的良性協(xié)作關(guān)系，培育有利于電信業(yè)長(zhǎng)期共同繁榮的合作局面。
處理好增值電信企業(yè)與用戶、社會(huì)輿論間的關(guān)系。增值電信服務(wù)在為社會(huì)提供多樣化的電信服務(wù)的同時(shí)，建立良好的服務(wù)和規(guī)范的市場(chǎng)行為尤為重要。電信監(jiān)管部門要引導(dǎo)增值電信企業(yè)本著“全心全意為電信用戶服務(wù)”的宗旨，切實(shí)保護(hù)用戶的權(quán)益，樹立自身的良好形象，建立企業(yè)服務(wù)、用戶投訴等機(jī)制，認(rèn)真對(duì)待用戶和社會(huì)輿論的監(jiān)督。
四、充分發(fā)揮四個(gè)方面的積極性，將政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管結(jié)合起來。
充分發(fā)揮電信監(jiān)管部門的積極性。提高電信市場(chǎng)監(jiān)管人員的管理素質(zhì)和管理水平，改變工作作風(fēng)，運(yùn)用技術(shù)的手段，做到“人管”與“技管”相結(jié)合，不斷總結(jié)市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，形成一套科學(xué)實(shí)用的增值電信企業(yè)監(jiān)管方法。通過電信用戶申訴受理中心面向社會(huì)，真誠(chéng)地為用戶服務(wù)，促進(jìn)電信企業(yè)改進(jìn)工作，樹立電信監(jiān)管部門在全社會(huì)的良好形象。
充分發(fā)揮增值電信企業(yè)的積極性。加強(qiáng)企業(yè)本身的自律建設(shè)，指定由跨省聯(lián)網(wǎng)電信企業(yè)的省公司或省會(huì)分支機(jī)構(gòu)或相關(guān)臺(tái)站作為業(yè)務(wù)牽頭單位，負(fù)責(zé)本網(wǎng)在省內(nèi)的聯(lián)絡(luò)工作，協(xié)助電信監(jiān)管部門對(duì)本網(wǎng)分支機(jī)構(gòu)的管理。
充分發(fā)揮電信行業(yè)協(xié)會(huì)的積極性。電信行業(yè)協(xié)會(huì)是電信監(jiān)管部門工作的延伸，是政府加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的助手，應(yīng)盡快引導(dǎo)和建立健全省、市通信行業(yè)協(xié)會(huì)和其他中介組織，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在運(yùn)作機(jī)制上的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，加快自身改革，在維護(hù)行業(yè)自律方面切實(shí)發(fā)揮作用，真正成為政府和企業(yè)之間的橋梁。
充分發(fā)揮社會(huì)輿論和社會(huì)監(jiān)督的積極性。電信服務(wù)涉及社會(huì)的方方面面和千家萬戶，電信監(jiān)管部門和增值電信企業(yè)都要溝通與社會(huì)聯(lián)系的渠道，完善用戶投訴、申訴機(jī)制，認(rèn)真對(duì)待電信用戶、相關(guān)部門及新聞媒體的投訴。電信監(jiān)管部門還要充分利用各種新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站，對(duì)電信的發(fā)展、電信服務(wù)情況進(jìn)行廣泛宣傳，發(fā)動(dòng)電信用戶參與電信服務(wù)質(zhì)量的評(píng)定，將電信服務(wù)的監(jiān)督推向社會(huì)，走向市場(chǎng)。
五、把好市場(chǎng)監(jiān)管的五個(gè)關(guān)，把促進(jìn)增值電信企業(yè)的發(fā)展與規(guī)范的管理結(jié)合起來。
把好電信市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)。從簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入手續(xù)入手，重點(diǎn)抓住經(jīng)營(yíng)主體的審核，引導(dǎo)企業(yè)將項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和技術(shù)聯(lián)網(wǎng)方案由具有通信工程勘查設(shè)計(jì)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制，幫助增值企業(yè)在進(jìn)入市場(chǎng)前就能充分論證，避免盲目投資，使增值企業(yè)能按照正規(guī)的設(shè)計(jì)施工進(jìn)行建設(shè)，迅速向社會(huì)提供高質(zhì)量的增值電信服務(wù)，同時(shí)也便于委托行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織受理增值電信業(yè)務(wù)申請(qǐng)材料流程的規(guī)范化操作。
把好業(yè)務(wù)公平接入關(guān)。電信增值企業(yè)的電信服務(wù)必須依托基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，因此與基礎(chǔ)電信企業(yè)的業(yè)務(wù)接入至關(guān)重要。制訂有別于互聯(lián)互通管理的電信增值企業(yè)業(yè)務(wù)接入的管理規(guī)定及流程，明確業(yè)務(wù)的接入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、接入時(shí)限、接入費(fèi)用、維護(hù)質(zhì)量與責(zé)任等，委托省、市行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施，重大問題由電信監(jiān)管部門作為投訴協(xié)調(diào)處理。
把好日常檢查關(guān)。通過電信監(jiān)管部門的定期市場(chǎng)檢查和行業(yè)協(xié)會(huì)、電信服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、電信用戶申訴受理中心、電信企業(yè)反饋的市場(chǎng)信息，建立增值電信企業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管檔案，對(duì)市場(chǎng)中存在的問題和突發(fā)事件及時(shí)處理，并記入監(jiān)管檔案。利用電信用戶申訴受理中心協(xié)助電信監(jiān)管部門加強(qiáng)電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，認(rèn)真做好用戶申訴的受理、處理、分析工作，維護(hù)用戶的合法權(quán)益，幫助增值電信企業(yè)改善服務(wù)，提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)企業(yè)違反信息安全、電信資費(fèi)規(guī)定，侵害用戶利益等重大違規(guī)行為，要堅(jiān)決查處，及時(shí)糾正。
把好年檢關(guān)。經(jīng)營(yíng)許可證每年的年檢工作是對(duì)增值電信企業(yè)管理的重要手段之一，通過年檢可掌握企業(yè)年度經(jīng)營(yíng)服務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)主體變更情況，了解企業(yè)通信建設(shè)、業(yè)務(wù)發(fā)展、財(cái)務(wù)狀況和未來的發(fā)展計(jì)劃等情況，對(duì)不符合規(guī)定的企業(yè)要求限期整改，對(duì)整改仍達(dá)不到規(guī)定要求的企業(yè)注銷其經(jīng)營(yíng)許可證，并責(zé)令其做好用戶的善后工作。這項(xiàng)工作可委托行業(yè)協(xié)會(huì)具體操作，將電信監(jiān)管人員從繁雜的事務(wù)性工作中解放出來，集中精力處理年檢中發(fā)現(xiàn)的重大問題。
把好市場(chǎng)退出關(guān)。電信監(jiān)管部門對(duì)增值電信企業(yè)通過市場(chǎng)手段，進(jìn)行聯(lián)合、兼并與重組給予支持，以解決有些業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)單位偏多和經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的問題，但又要防止出現(xiàn)企業(yè)在此過程中侵害用戶利益的問題。建立必要的電信市場(chǎng)退出機(jī)制，可以通過電信用戶申訴受理中心征收增值電信企業(yè)服務(wù)保證金，規(guī)范企業(yè)退出電信的行為。
總之，對(duì)增值電信企業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的工作，需要我們不斷探索和總結(jié)。江總書記曾講過：“創(chuàng)新是一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力�！苯裉祀娦攀袌�(chǎng)監(jiān)管工作同樣也需要?jiǎng)?chuàng)新，特別是現(xiàn)階段對(duì)增值電信企業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管模式和方法必須加以改革和創(chuàng)新，這樣才有利于我國(guó)增值電信業(yè)務(wù)的發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化的推進(jìn)，有利于電信監(jiān)管部門威信的提高，有利于中國(guó)電信業(yè)繼續(xù)保持長(zhǎng)期繁榮的局面。
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